II SA/Ke 388/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19.11.2015 r. inspektorzy PINB, działając wskutek zgłoszonej interwencji, przeprowadzili kontrolę zabudowy na działce nr ewid. A. w miejscowości [...], gmina [...], będącej własnością C. D.. Ustalono, że posesja od strony zachodniej jest zabudowana budynkiem garażu wraz z budynkiem gospodarczym, całość tej zabudowy posiada w obrysie wymiary 15,08 m x 6,0 m. Budynek posiada ściany murowane na fundamentach, strop nad przyziemiem żelbetowy, dach o konstrukcji drewnianej, kryty eternitem ze spadkiem na działkę C. D.. Właściciel działki oświadczył, że budynek garażu wraz z budynkiem gospodarczym został wybudowany przez jego dziadka A. B. w 1988 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy [...] z dnia 25.07.1988 r. Natomiast przebieg granicy zachodniej jest sporny i w tym zakresie będzie się toczyć postępowanie sądowe. W dniu 23.11.2015 r. nadesłano decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26.10.2015 r. w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy. Postanowieniem z dnia 22.12.2015 r., wydanym po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku gospodarczego z garażem, organ I instancji zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne do czasu rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr ewid. B (własność A. i C.B.) i nr ewid. A. (własność C. D.). Pismem z dnia 10.07.2019 r. C. B. wniosła do organu I instancji o wyjaśnienie sprawy dotyczącej budowy ww. garażu przez C. D., informując jednocześnie o wydaniu przez Sąd Okręgowy II Wydział Cywilny Odwoławczy postanowienia z dnia 24 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II Ca 1554/17, z którego wynika, że granica prawna przebiega przez ten budynek. Podczas kontroli w dniu 20.08.2019 r. PINB ustalił, że budynek gospodarczy o wymiarach 6,00 x 10,00 m przekracza granicę działki w stronę zachodnią o 23 cm w narożniku południowo-zachodnim, natomiast w narożniku północno-zachodnim znajduje się w granicy. C. D. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1988 r. na istniejących fundamentach, które były pozostałością po starej szopie – na podstawie wydanego w dniu 25.07.1988 r. pozwolenia na budowę w granicy działki wiaty na maszyny rolnicze o wym. 6,0 x 10,0 m. Strona oświadczyła, że w dacie przejęcia działki granica przebiegała po licu budynku, natomiast po nabyciu działki sąsiedniej przez nowych właścicieli został wskazany przez nich inny przebieg granicy. Postanowieniem z dnia 1.10.2019r. organ I instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego z garażem, a następnie decyzją z dnia 15.10.2019 r., wydaną na podstawie art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wym. 6,00 x 10,00 m zlokalizowanego przy granicy zachodniej w miejscowości [...] 68, gmina [...], którego właścicielem jest C. D.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 25.07.1988 r., a przekroczenie granicy o 25 cm wynikło po wznowieniu granicy. Budynek ten nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie wpływa na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W odwołaniu od ww. decyzji A. B. podniósł zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 i 105 K.p.a., kwestionując uznanie, że do przekroczenia granicy doszło na skutek wznowienia granicy, podczas gdy od samego początku budynek był posadowiony niezgodnie z przebiegiem granicy i podkreślając że posadowienie budynku przy uwzględnieniu przekroczenia granicy prowadzi do ograniczenia jego prawa własności, negatywnie wpływając na możliwość zagospodarowania jego pasa gruntu. W wyniku pisma z dnia 16.12.2019 r., którym WINB nakazał organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego, przesłano protokół z kontroli uzupełniającej z dnia 9.01.2020 r. ze szkicem i dokumentacją fotograficzną, postanowienie Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 24.04.2018 r. o sygn. akt II Ca 1554/17 w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości wraz z uzasadnieniem i szkicem granicznym, protokół z kontroli z dnia 20.08.2019 r. ze szkicem sytuacyjnym i dokumentacją fotograficzną. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego o wymiarach 6,00m x 10,00 m została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25.07.1988 r., a obiekt ten posiada te same wymiary, funkcję użytkową oraz spadek dachu na swoją działkę jak wskazane w pozwoleniu na budowę. Analizując treść tego pozwolenia oraz powołując się na treść § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego za nietrafne uznano zarzuty odwołania o tym, jakoby przedmiotowy budynek gospodarczy na sprzęt rolniczy miał stanowić według pozwolenia na budowę "wiatę" na maszyny rolnicze, nie zaś budynek. Przedmiotowy budynek miał być wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę usytuowany w granicy, zaś faktycznie został wybudowany z przekroczeniem granicy pomiędzy nieruchomościami nr ewid. B i A., w ten sposób, że narożnik tego budynku od strony południowej przekracza tę granicę o 23 cm – co nie było kwestionowane przy budowie przez ówczesnego właściciela działki sąsiedniej. Okoliczność ta została ujawniona dopiero w wyniku postępowania sądowego o rozgraniczenie nieruchomości, zakończonego w dniu 24 kwietnia 2018 r. Reasumując WINB stwierdził, że za wyjątkiem nieznacznego przekroczenia granicy przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 25.07.1988 r. i z uwagi na swoją konstrukcję nie powoduje zagrożenia pożarowego lub uszkodzenia mienia, w szczególności względem zabudowy na sąsiedniej działce. Odnośnie budynków już wybudowanych, a więc takich jak przedmiotowy, nie mają zastosowania regulacje § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wobec budynków wzniesionych legalnie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zastosowanie mają tylko w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego i o ile budynki te są użytkowane i zagrażają życiu ludzi. Powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1-4 oraz regulacje § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia organ stwierdził, że postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie ww. budynku było bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł A. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając temu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie stało bezprzedmiotowe, podczas gdy budynek gospodarczy o wymiarach 6,00 x 10 m, zlokalizowany przy granicy zachodniej, nie jest tożsamy z przedmiotem pozwolenia budowę z dnia 25.07.1988 r., co w samo w sobie uzasadnia prowadzenie postępowania w dalszym ciągu; - naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez brak zebrania i niewyjaśnienienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących posadowienia budynku gospodarczego i uznanie, że obecny budynek jest posadowiony na fundamentach poprzedniego budynku, a sama charakterystyka obecnego budynku odpowiada wiacie opisanej w pozwoleniu budowę; - uznanie , że do przekroczenia granicy doszło na skutek wznowienia granic, podczas gdy od samego początku budynek był posadowiony niezgodnie z przebiegiem granicy; - uznanie, że posadowienie budynku przy uwzględnieniu przekroczenia granicy wpływa na otoczenie, podczas gdy prowadzi do ograniczenia prawa własnego skarżącego, a tym samym wpływa negatywnie na możliwość zagospodarowania pasa gruntu objętego zajęciem przez sąsiada; - uznanie, że ww. budynek nie ma wpływu na naruszenie zasad przeciwpożarowych, podczas gdy jest zbudowany z materiałów równie palnych, poprzez poczynienie dowolnych ustaleń w tym zakresie. - uznanie, że w pozwoleniu na budowę zamiennie używano terminu "wiata" oraz "budynek" – przy braku jednoznacznego ustalenia, czego dotyczyła ta decyzja. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak wyznaczonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja WINB, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego o wym. 6,00 x 10,00m zlokalizowanego przy granicy zachodniej w miejscowości [...]– który przekracza granicę działki nr ewid. A. w stronę zachodnią o 23 cm w narożniku południowo-zachodnim, natomiast w narożniku północno-zachodnim znajduje się w granicy. Powodem uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe było ustalenie, że: - po pierwsze, budynek ten został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 25.07.1988 r., - po drugie, budynek ten nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie wpływa na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Powyższy, zaistniały w sprawie stan faktyczny, Sąd uznał za prawidłowo ustalony – pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów. W tym zakresie nie budzi wątpliwości, że organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, zabezpieczając realizację przepisów K.p.a. ustanawiających dlań obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz wymóg zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Ocena zebranego materiału dowodowego, wbrew stanowisku skarżącego, została przeprowadzona stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a., W tym miejscu zaakcentować trzeba, że organ odwoławczy w pełni zasadnie skorzystał z trybu określonego art. 136 K.p.a., zlecając PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W rezultacie uzyskano: - protokół z kontroli z dnia 9.01.2020 r. ze szkicem i dokumentacją fotograficzną, - protokół z kontroli z dnia 20.08.2019 r. ze szkicem sytuacyjnym i dokumentacją fotograficzną, - postanowienie Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 24.04.2018 r. o sygn. akt II Ca 1554/17 i wraz z uzasadnieniem i szkicem granicznym. Z tego ostatniego orzeczenia wynika, że granica prawna przebiega przez ww. budynek, a ww. protokoły kontroli potwierdzają, że obiekt ten przekracza granicę działki w stronę zachodnią o 23 cm w narożniku południowo-zachodnim, natomiast w narożniku północno-zachodnim znajduje się w granicy. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy [...] z dnia 25.07.1988 r. (przesłanego w uzupełnieniu materiału dowodowego za K-I-28) wynika, że określony w tym rozstrzygnięciu budynek gospodarczy o wym. 6,00 x 10,00 m – będący przedmiotem postępowania – nie został zrealizowany samowolnie. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego jednoznacznie ustaliły, że obiekt ten posiada te same wymiary, funkcję użytkową oraz spadek dachu na swoją działkę jak wskazane w udzielonym pozwoleniu na budowę. Stwierdzono przy tym, że budynek nie powoduje zagrożenia pożarowego lub uszkodzenia mienia, w szczególności względem zabudowy na sąsiedniej działce. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, podnoszącego że ww. pozwolenie na budowę nie dotyczyło przedmiotowego budynku gospodarczego, wymieniając "wiatę na sprzęt rolniczy", należy wskazać, że oba te pojęcie te zostały użyte w treści tej decyzji zamiennie i brak obecnie podstaw do wyciągnięcia wobec następcy prawnego inwestora negatywnych konsekwencji z tego względu. Jak trafnie zauważył WINB, przyjęcie takiego nazewnictwa nie może przesądzać o tym, że sporny budynek gospodarczy nie odpowiada w swojej charakterystyce obiektowi, o którym mowa w pozwoleniu. Nie bez znaczenia pozostaje również treść obowiązujących w dacie wydania tej decyzji przepisów, zgodnie z którymi pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków (§ 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego). Tym samym, według poprzednio obowiązujących przepisów, zarówno wiata, jak również budynek (o jakim przecież mowa w udzielonym pozwoleniu), zaliczane były do tego samego rodzaju obiektów budowlanych, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując postępowanie prowadzone przez organy nie stwierdzono zatem jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe ustalenia należało – odnosząc się do zarzutów skargi o przekroczeniu przez przedmiotowy budynek granicy sąsiedniej nieruchomości (o 23 cm w narożniku południowo-zachodnim) – podzielić wykładnię przepisów zaprezentowaną w podjętych decyzjach. Mianowicie, jak wynika ze spójnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, kwestia zbliżenia obiektu do sąsiedniej działki, pomimo że mowa jest o niej w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 5/10, z dnia 26 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1518/10, z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2824/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). W tym zakresie WINB trafnie argumentuje, że regulacje ww. rozporządzenia, dotyczące odległości, w jakiej budynki powinny być usytuowane od granicy z sąsiednią działką budowlaną, mają za zadanie służyć bezpieczeństwu obiektów budowlanych i zapobiegać zagrożeniom dla życia, zdrowia i mienia. Nie wszystkie jednak regulacje zawarte w rozporządzeniu mają zastosowanie do obiektów wybudowanych legalnie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi natomiast, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z takiej regulacji wynika więc, że odnośnie budynków wzniesionych – tak jak obiekt będący przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego – legalnie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zastosowanie mają tylko we zakresie dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego (pozostałe sytuacje opisane w przytoczonym § 207 ust. 2 rozporządzenia nie mają w sprawie zastosowania). W okolicznościach przedmiotowej sprawy – z uwagi na konstrukcję przedmiotowego budynku, wymurowanego z pustaka żużlowego, posiadającego od strony granicy zachodniej ścianę pełną o gr. 19 cm (bez otworów) i posadowionego na własnym fundamencie, z dachem krytym eternitem – należy podzielić stanowisko WINB o tym, że obiekt ten spełnia wymagania odporności pożarowej, wobec czego aktualnie nie występuje ryzyko rozprzestrzeniania się ognia na zabudowę na działce sąsiedniej. W tym kontekście organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że brak jest podstaw do nałożenia na obecnego właściciela działki nr ewid. A., w trybie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jakichkolwiek nakazów, dotyczących tego budynku gospodarczego, w tym nakazu rozbiórki jego części. Zastosowanie tego trybu było bowiem uzależnione od zaistnienia przesłanek pozwalających na uprzednie wdrożenie postępowania naprawczego, które wymagają stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), względnie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Przedstawione stanowisko i treść ww. przepisów uzasadniały umorzenie – jako bezprzedmiotowego – postępowania wszczętego z urzędu w sprawie tego obiektu na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było bowiem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i ingerencji organów nadzoru budowlanego przez wydawanie merytorycznego orzeczenia. Natomiast roszczenia wynikające z naruszenia własności skarżącego (w tym podnoszony brak możliwości zagospodarowania jego pasa gruntu) – wobec przekroczenia przez przedmiotowy obiekt granicy działki w stronę zachodnią o 23 cm w narożniku południowo-zachodnim – mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Wydane w sprawie decyzje nie naruszają uprawnień strony do ochrony jej praw – co należy jednak do kompetencji sądów powszechnych. Ubocznie wskazać trzeba, że w pozostałym zakresie budynek został zlokalizowany zgodnie z udzielonym w 1988 r. pozwoleniem na budowę (narożnik północno-zachodni znajduje się w granicy), a jego przebieg nie był kwestionowany ani przy budowie, ani przez szereg lat – aż do wydania postanowienia Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II Ca 1554/17 rozgraniczającego ww. nieruchomości. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.