II SA/Bd 784/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi (...) i (...) na decyzję (...) z dnia (...) 2020 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej powoływana jako Pb) po rozpatrzeniu odwołania E. K.-M. i K. M. (dalej określani jako Skarżący) od decyzji Starosty Ś. nr [...] z [...] marca 2020 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z planowaną lokalizacją na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym T., jednostce ewid. J., utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta Ś. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ przedstawiony projekt budowlany nie jest zgodny z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu B. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] września 2018 r. poz. [...] , dalej powoływana jako uchwała z [...] .09.2018 r.), zgodnie z którą na terenie Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu B. obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 pkt 7). Tym samym zakazane jest lokalizowanie obiektu budowlanego wskazanego przez inwestora - budynku mieszkalnego, który ma zostać usytuowany w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora B. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący argumentowali, że skoro inwestor otrzymał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. (przeniesioną na rzecz inwestorów ostateczną decyzją nr [...] z [...] października 2013 r.), to nie podpada ona pod ograniczenia inwestycyjne wynikające z ww. uchwały z [...] .09.2018 r. W zaskarżonej, powołanej na wstępie decyzji, organ odwoławczy argumentował, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w granicach Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu B. W uchwale z [...] .09.2018 r. w § 5 pkt 7 wskazano, że: "Na obszarze Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu B. wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej." Uchwała ta dostosowana została brzmieniem do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.). Organ przytoczył brzmienie art. 35 ust. 1 Pb, wyjaśniając, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1); zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3). Organ podkreślił, że uchwała z [...] .09.2018 r. jest aktem prawa miejscowego, dlatego planowana inwestycja musi być z nią zgodna. Wskazał ponadto, że Starosta Ś. nałożył na Skarżących obowiązek usunięcia braków w zakresie dostosowania lokalizacji budynku do zapisów § 5 pkt 7 ppkt a) ww. uchwały, jednak ww. nie wypełnili nałożonego obowiązku. W piśmie z [...] .02.2020 r. Skarżący oświadczył, że wystąpił do Przewodniczącego Sejmiku Województwa [...] z petycją w sprawie zmiany uchwały z [...] .09.2018 r. w zakresie wyłączenia spod zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m do linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, co do których w dniu wejścia życie ww. uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy określonych w tych decyzjach - do czasu wykonania na ich podstawie inwestycji lub utraty mocy obowiązującej tej decyzji. Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2019 r. rozpatrzył ww. petycję, nie uwzględniając żądania podjęcia działań zmierzających do zmiany uchwały. Podkreślono, że Jezioro B. jest naturalnym, śródlądowym typem zbiornika wodnego. Naturalny charakter tego jeziora powoduje, że zakaz zabudowy określony w § 5 pkt 7 uchwały ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Organ podkreślił, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność" czy też "brak sprzeczności". Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie zatem, zdaniem organu odwoławczego, Starosta Ś. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] złożyli Skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) obrazę art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] .04.2013 r. przeniesionej na rzecz Skarżących ostateczną decyzją nr [...] z [...] .10.2013 r., oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, wywodzonej z ww. przepisu, tj. niedziałania prawa wstecz; 2) art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1-3, ust. 4 Pb polegające na błędnej ich wykładni, a w szczególności na przyjęciu, że zaistniały podstawy do niewydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia przez inwestorów wszystkich przesłanek do wydania pozwolenia na budowę; 3) § 5 pkt 7 uchwały z [...] .09.2018 r. poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, kiedy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie uchwały (kiedy obowiązujące akty prawa miejscowego zawierały wyłączenia spod zakazu zabudowy) i do dziś nie została uchylona, a sam ww. przepis jest wadliwy i zachodzi postawa do stwierdzenia jego nieważności; 4) art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie pomimo, że organ wydający pozwolenie na budowę był związany warunkami określonymi w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że przedłożony projekt budowlany, w zakresie planowanej lokalizacji budynku, powinien podlegać kontroli jedynie w zakresie zgodności tejże lokalizacji w projekcie budowlanym, z warunkami zabudowy ustalonymi w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy, gdzie określono linię zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy określono nieprzekraczalną linię zabudowy, tj. 25 m od linii brzegowej, z czym przedłożony przez inwestorów projekt jest zgodny. Organ jest nią związany. Brak jest zatem nieprawidłowości projektu budowlanego z kryteriami, które podlegają sprawdzeniu przez organ go zatwierdzający i wydający pozwolenie na budowę, określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1-5 Pb. Skarżący podkreślili, że nie mają możliwości dostosowania lokalizacji planowanego budynku do zapisów § 5 pkt 7 ppkt a) uchwały z [...] .09.2018 r. Powoływanie się aktualnie przez organ na uregulowania ww. uchwały, a w szczególności § 5 pkt 7, wobec obowiązującej w dniu jej wejścia w życie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i przyznawanie prymatu uchwale, godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszyły prawa. Wbrew twierdzeniom Skarżących, organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i w oparciu o tak ustalony stan dokonał subsumpcji prawnej. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiła ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym jej art. 35 ust. 3, który przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie dotyczącym m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1), organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany ma być zgodny m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Uchwała Sejmiku Województwa [...] z [...] .09.2018 r. jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jej ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane m.in. również przy realizacji inwestycji budowlanych. W realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji uzasadnił, że pomimo stosownego wezwania Skarżący nie dopełnili ciążącego na nich obowiązku, tj. przedłożony przez nich projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z przepisami uchwały z [...] .09.2018 r., w szczególności z § 5 pkt 7 lit. a, dotyczącym zakazu m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt znajdowania się terenu inwestycyjnego na terenie Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu B., utworzonego na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie utworzenia 22 obszarów krajobrazu chronionego w województwie b. (Dz. Urz. Woj. B. z dnia [...] września 1991 r. Nr [...] poz. [...] ). Zgodnie natomiast z uchwałą z [...] .09.2018 r., która obowiązuje na terenie ww. wskazanego zamierzenia inwestycyjnego "Na obszarze Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu B. wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej" (§ 5 pkt 7). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w odległości znacznie mniejszej, niż to określono w przepisach aktu prawa miejscowego, co, w ocenie Wojewody, skutecznie udowodnił w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji, i z czym, po analizie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Sąd w pełni się zgadza. Sąd aprobuje pogląd organu odwoławczego, że ustalenia zawarte w uchwale w sprawie Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu B. wywołują bezpośrednie skutki prawne. Uchwała niniejsza jest aktem prawa miejscowego, a jako taka stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym nie może odnieść skutku argumentacja Skarżących zawarta w odwołaniu od decyzji Starosty Ś., następnie powtórzona w skardze do Sądu, jakoby przedłożony projekt budowlany w zakresie planowanej lokalizacji budynku powinien podlegać kontroli jedynie w zakresie zgodności tejże lokalizacji z warunkami zabudowy ustalonymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zasadne jest stanowisko Starosty Ś., które zostało powielone i zaaprobowane także przez organ II instancji, że przedstawiony przez Skarżących projekt budowlano-architektoniczny pozostaje w kolizji z zapisem § 5 pkt 7 lit. a uchwały z [...].09.2018 r. Jak jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.09.2017 r., II OSK 156/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), "niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.)". Bezsporne jest także to, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia dostrzeżonej nieprawidłowości, określając termin na wykonanie tego obowiązku, lecz w przedłożonym uzupełnieniu wniosku inwestorzy nie usunęli niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami przedmiotowej uchwały. W tym zakresie wskazać należy, że przestrzeganie postanowień przepisów prawa miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania zamierzeń, które są zgodne z aktem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych aktem prawa miejscowego, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym aktem. Unormowania w tym zakresie winny być postrzegane restrykcyjnie. Nie można zaaprobować stanowiska Skarżących, zgodnie z którym powoływanie się przez organ na uregulowania uchwały, wobec obowiązującej w dniu jej wejścia w życie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i przyznawanie prymatu uchwale, godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Nie można bowiem uznać, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na mocy decyzji o warunkach zabudowy Skarżący nie nabyli prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną (stan prawny uległ bowiem zmianie). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Wskazać trzeba, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie były uprawnione do oceny obowiązywania uchwały z [...] .09.2018 r. Skoro jej zapisy wyraźnie zakazują lokalizowania zabudowy obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, to organ, biorąc pod uwagę treść cyt. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, nie był władny do odmiennej oceny, niż wynikająca z treści ww. uchwały, stanowiącej prawo miejscowe, o którym mowa w cyt. przepisie. Reasumując, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy okoliczność, że Skarżący przed uchwaleniem uchwały z [...] .09.2018 r. uzyskali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe, organy, wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie. W tych okolicznościach zarzuty skargi okazały się niezasadne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skargę oddalił. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.