II SA/Wa 140/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2017 r.) D. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby. Podał, że [...] września 1981 r. rozpoczął służbę wojskową, którą pełnił do [...] stycznia 1989 r. Po likwidacji jednostki wojskowej, w której służył, a także wobec konieczności dalszej służby w odległych jednostkach, zdecydował się na odejście z wojska. W dniu [...] lutego 1989 r. podjął służbę w Służbie Bezpieczeństwa - w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w C.. Po pozytywnej weryfikacji przez właściwą komisję kwalifikacyjną, skarżącemu zaproponowano pełnienie służby w Policji. Przez 18 lat pełnił nienagannie służbę, był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany. Nigdy nie karano go dyscyplinarnie. Przez klika lat skarżący realizował zadania pirotechnika w Nieetatowym Zespole Rozpoznania Minersko-Poznawczego. Według skarżącego, służba w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w C. była przypadkowym i "niezawinionym" przez niego 10-miesięcznym epizodem, która przypadła na czas zmian demokratycznych w Polsce. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji we W. w dniu [...] stycznia 2008 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość obliczono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] lutego 1989 r. do [...] grudnia 1989 r., tj. przez 10 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 26 lat, 3 miesiące i 6 dni (od [...] września 1981 r. do [...] stycznia 1989 r. oraz od [...] lutego 1989 r. do [...] stycznia 2008 r.). Z akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Według opinii Komendanta Głównego Policji, skarżący w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki; był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym; miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy; wyróżniano go pochwałami i krótkoterminowym urlopem. Natomiast skarżącemu nie przyznano orderu, odznaczenia państwowego, odznaki lub medalu. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest także dokumentów potwierdzających udział skarżącego zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zatem krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister stwierdził, że skarżący spełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - pełnił bowiem służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres jego służby wynosi 26 lat, 3 miesiące i 6 dni. Odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Podniósł przy tym, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Tymczasem służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy rodzaj realizowanych czynności służbowych zdaje się wskazywać, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie ze sobą służba jest wystarczające do stwierdzenia, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby drugiej przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (wedle której rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"), gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg. Ponadto wypłacane skarżącemu świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Minister zaznaczył również, iż w toku pełnionej służby skarżącemu nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe lub odznaki/medale resortowe. Powyższe - w ocenie organu - w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że jego służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wytknął organowi, że nie zweryfikował okoliczności faktycznych podnoszonych w toku postępowania, w wyniku czego doszło do wydania dowolnej decyzji, naruszającej szereg przepisów procedury administracyjnej, z których każde naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgodził się ze stwierdzeniem Ministra, iż pozostawał w służbie na rzecz "totalitarnego państwa" przez 10 miesięcy w okresie od [...] lutego do [...] grudnia 1989 r. W tym kontekście zwrócił uwagę, że rok 1989 był czasem głębokich przemian ustrojowych, wolnych wyborów, po których na czele rządu stanął premier Tadeusz Mazowiecki. Jak wskazał skarżący, w jego przypadku mamy niewątpliwie do czynienia z pełnieniem służby rzetelnej - na najwyższym z możliwych poziomów. Świadczą o tym osiągnięcia zawodowe i pozazawodowe, awans i nagrody – cały wzorowy przebieg jego kariery zawodowej. Wyrazem najwyższego zaufania i profesjonalizmu może być także fakt, że przez okres służby w Policji posiadał certyfikat dostępu do informacji ściśle tajnych, wiążący się z charakterem jego pracy operacyjnej, w trakcie której pełnił często funkcje kierownicze. Skarżący odbył też specjalistyczne szkolenia w zakresie pracy operacyjnej. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Minister nie kwestionował rzetelności skarżącego, jednak uznał, że nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Takiej oceny skarżący nie akceptuje. Lakoniczność sformułowanych przez organ opinii jest szczególnie widoczna po skonfrontowaniu z okresowymi opiniami służbowymi czy uzasadnieniami sporządzanymi na okoliczność przyznania mu nagród i awansów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Obie strony postępowania (tj. skarżący oraz organ) zażądały rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W kontrolowanej sprawie organ podjął czynności niezbędne do zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do rozpatrzenia sprawy, jednakże w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Minister trafnie przyjął, że skarżący spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Biorąc pod uwagę długość okresu jego służby na rzecz totalitarnego państwa (10 miesięcy), należało stwierdzić, że jest to służba krótkotrwała tak w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym. Odnosząc się do dokonanej przez organ interpretacji przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tut. Sąd wskazuje, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia. Podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie stanowisko zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, sygn. akt I OSK 1569/19 i sygn. akt I OSK 1466/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych Sąd kasacyjny podniósł, że gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku. W konsekwencji nie można przyjąć, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o jego spełnieniu. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując Ministra na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest więc konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Minister pominął istotne kwestie takie jak stałe awansowanie skarżącego, premiowanie, nagrody, pochwały czy wreszcie charakter wykonywanych czynności służbowych. Tymczasem nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium nie wyartykułował. Zatem trudno zaaprobować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe w przekonaniu, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Ponownie rozpatrując wniosek, Minister uwzględni powyższe rozważania prawne oraz ustali istotne okoliczności faktyczne dotyczące służby skarżącego (jego postawę, charakter służby i warunki pełnienia służby), a następnie dokona oceny spełnienia przez niego przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.