II SA/Kr 672/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie naruszenia stanu wody na gruncie oddala skargę. UZASADNIENIE Wójt Gminy M. D. decyzją z 6 listopada 2019 r., znak: [...], orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie w zakresie obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] w miejscowości R. N.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 3 czerwca 2019 r. K. K. - żony właściciela gruntu, tj. działek ew. nr [...] i [...] w miejscowości R. N., w sprawie rzekomego naruszenia stanu wody na działkach ew. nr [...], [...] w miejscowości R. N., powodującego szkody w postaci zamakania działek ew. nr [...] i [...] w R. . Następnie Wójt Gminy M. D. wyjaśnił, że właściciel działek nr [...] i [...] R. K. wniósł do Wójta Gminy M. D. oświadczenie, że nie zgadza się z twierdzeniami żony i jako właściciel gruntów nie wnosi żadnych roszczeń wobec właścicieli działek sąsiednich oraz oświadcza, że warunki hydrogeologiczne na działkach sąsiednich nie uległy zmianie, a ewentualne szkody pojawiały się od zawsze, nawet przed zamieszkaniem jego żony. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. K. K. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo braku podstaw do umorzenia, art. 7, 8, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, mającego bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji, art. 84 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku dowodowego strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw hydrologii i hydrotechniki. Nadto odwołująca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uzależnienie wszczęcia i prowadzenia postępowania od woli właściciela nieruchomości, na które szkodliwie wpływają wody, podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone w związku ze zmianą stanu wód na gruncie sąsiednim i wystąpienia w związku z tym szkód. Odwołująca się zarzuciła również organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że oświadczenie złożone przez właściciela nieruchomości stanowi podstawę do umorzenia postępowania, podczas gdy oświadczenie stanowić mogłoby jedynie jeden z dowodów w nin. sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 stycznia 2020 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, SKO w oparciu o treść art. 243 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "prawo wodne") oraz art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. stwierdziło, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Art 61 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. K. - żony właściciela gruntu, tj. działek ew. nr [...] i [...] w miejscowości R. N.. Pismem z 27.06.2019 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię o jednoznaczne wskazanie, w czyim imieniu został złożony wniosek o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie z 31.05.2019 r. W odpowiedzi wnioskodawczyni wskazała, że "wniosek został złożony w imieniu Pani K. K., uzasadniając, że żona właściciela gruntu jest osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie. Dodatkowo organ zauważył, że art. 234 ustawy Prawo wodne przewiduje wszczęcie postępowania z urzędu, jednak w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek, więc argument strony, że organ I instancji mógł również wszcząć postępowanie z urzędu, nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle dyspozycji art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne za strony postępowania prowadzonego w tym przedmiocie powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni oraz użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni oraz użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że K. K. nie była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku w sprawie naruszenia stanu wody na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] w miejscowości R. N., powodującego szkody w postaci zamakania działek ew. nr [...] i [...] w R. , prowadzonym przez Wójta Gminy M. D., zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2020 r., znak [...]. W skardze zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 234 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez ich niewłaściwą wykładnie i przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie mogą być tylko właściciele nieruchomości i tylko właściciel nieruchomości, na której nastąpiły szkody z uwagi na zmianę stosunków wodnych na gruncie, może zostać uznany za stronę postępowania; b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 234 Prawo wodne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż stroną w postępowaniu naruszenia stosunków wodnych na gruncie może być tylko właściciel, samoistny posiadacz lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której nastąpiły szkody spowodowanie naruszeniem stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, podczas gdy ze wskazanych powyżej przepisów nie można wyprowadzić wniosku, iż osoba nie posiadająca statusu któregokolwiek z wymienionych powyżej podmiotów nie może być stroną postępowania o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie; c) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż wnioskodawczyni, jako żonie właściciela nieruchomości, na które szkodliwie wpływają zmiany stanu wody na gruncie, nie przysługuje przymiot strony postępowania; Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na: a) przyjęciu, iż oświadczenie złożone przez R. K., właściciela działek ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowi podstawę do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy ww. oświadczenie stanowić mogłoby jedynie jeden z dowodów w niniejszej sprawie; b) przyjęciu, iż skarżąca K. K. nie ma przymiotu strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po jej stronie w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie w zakresie obejmującym działki ewidencyjne nr [...], [...] położone w miejscowości R. N.. II. naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy M. D. z 6 listopada 2019 r., podczas gdy ww. decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana powinna zostać do ponownego rozpoznania; b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy M. D. z 6 listopada 2019 r., podczas gdy ww. postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe ani w całości ani w części. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy M. D. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, wyznaczył na dzień 5 listopada 2020 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. D. o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek z 3 czerwca 2019 r. K. K. - żony właściciela działek ew. nr [...] i [...] w miejscowości R. N., w sprawie naruszenia stanu wody na działkach ew. nr [...], [...] w miejscowości R. N., powodującego szkody w postaci zamakania działek ew. nr [...] i [...] w R. . Rozstrzygniecie to zostało oparte na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "prawo wodne"). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Przyjmuje się powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe, jak i przyczyny przedmiotowe. W pierwszej kolejności organ winien był zatem prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. W świetle dyspozycji art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne za strony postępowania prowadzonego w tym przedmiocie powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni oraz użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni oraz użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę, a w przypadku eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - prowadzący instalację. Legitymacja do złożenia wniosku o zastosowanie środka przewidzianego w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego przysługuje niewątpliwie właścicielom gruntów, na które szkodliwie wpływa zmiana stosunków wodnych na gruncie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wszczętej przez Wójta Gminy M. D., zgodnie z danymi wypisu z rejestru gruntów, właścicielem działek ew. nr [...] i [...] w R. jest R. K.. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek K. K., która nie jest właścicielem działek ew. nr [...] i [...], a żoną właściciela tego gruntu, co jest bezsporne. Pismem z 27.06.2019 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię o jednoznaczne wskazanie, w czyim imieniu został złożony wniosek z 31.05.2019 r. o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie. W odpowiedzi wnioskodawczyni wskazała, że "wniosek został złożony w imieniu Pani K. K., z uzasadnieniem, że żona właściciela gruntu jest osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie. Mając na uwadze powyższe Kolegium prawidłowo stwierdziło, że powołane przepisy prawa nie dały podstaw dla ustalenia istnienia interesu prawnego K. K. w kontrolowanym postępowaniu. K. K. nie wykazała bowiem interesu prawnego, pozwalającego jej na udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji. Zatem organ nie mógł prowadzić, na wniosek K. K., postępowania w ww. sprawie, z powodu braku legitymacji skarżącej do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] w miejscowości R. N., powodującego szkody w postaci zamakania działek ew. nr [...] i [...] w R. . Trafnie stwierdziło Kolegium, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony, na co wskazuje art. 61 § 1 k.p.a. , tj. od podmiotu, który ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec powyższego, w świetle cytowanego wyżej art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji zainicjowania postępowania przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w sprawie, ani też sprawa nie dotyczy jego obowiązku, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować odmowę wszczęcia postępowania. W przypadku zaś, w którym organ prowadził postępowanie na wniosek nielegitymowanej osoby, zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne. Kolegium podjęło zaskarżoną decyzję na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona i z jej uzasadnienia wynika, jakimi ustaleniami i motywami kierował się organ rozstrzygając w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Reasumując należy wskazać, że Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.