III SA/Łd 508/20

SENTENCJA Dnia 23 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z dnia 9 stycznia 2020 roku nr XII.90.2020 w sprawie stawek opłaty za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego dla których zarządcą jest Gmina Góra Świętej Małgorzaty 1. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "i wchodzi w życie z dniem 25 stycznia 2020 r."; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie . UZASADNIENIE 9 stycznia 2020 r. Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty podjęła uchwałę Nr XII.90.2020 w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego dla których zarządcą jest Gmina Góra Świętej Małgorzaty. W § 7 uchwały określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 25 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. W swoim środku zaskarżenia zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz.296 ze zm.), poprzez określenie w § 7 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem 25 stycznia 2020 r., podczas gdy została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 16 stycznia 2020 r., a zatem nie został zachowany okres czternastodniowego vacatio legis. Uzasadniając skargę prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W ocenie prokuratora z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, to wymogiem, jaki stawia się prawodawcy chcącemu skrócić vacatio legis, jest "uzasadniony przypadek". Organ prawodawczy zobowiązany jest do wykazania szczególnych okoliczności uzasadniających skrócenie vacatio legis stanowionego przez siebie aktu normatywnego w uzasadnieniu tego aktu. W przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodził uzasadniony przypadek, a w konsekwencji wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które miało charakter istotnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Góra Świętej Małgorzaty wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z podjęciem 6 marca 2020 r. uchwały Nr XIV.114.2020 w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, dla których zarządcą jest Gmina Góra Świętej Małgorzaty. Jednocześnie w okresie do dnia wejścia w życie powyższej uchwały z 6 marca 2020 r. nie została wydana żadna decyzja administracyjna uwzględniająca stawki określone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 385/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 712/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/17, dostępne w CBOSA). Przedmiotem skargi prokuratora w niniejszej sprawie uchwała Nr XIX.90.2020 Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z dnia 9 stycznia 2020 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, dla których zarządcą jest Gmina Góra Świętej Małgorzaty, a w szczególności przepis jej § 7. Zgodnie z treścią tego przepisu, uchwala podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 25 stycznia 2020 r. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 16 stycznia 2020 r., pod pozycją 232. W ocenie prokuratora, taka sytuacja stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co – w jego ocenie – uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Z kolei zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Niewątpliwie celem wskazanych wyżej regulacji jest również danie obywatelowi możliwości zaznajomienia się z nowymi regulacjami, aby mógł swoje postępowanie i swoje działania do nich dostosować. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a – zgodnie z art. 3 ustawy – akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). W uzasadnionych wypadkach mogą wchodzić w życie w terminie krótszym, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie tego aktu i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1170/09 (publ. w LEX nr 594940) wyjątek ten nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego (nie mógł mieć zatem zastosowania w przypadku niniejszej uchwały), gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogła by uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Natomiast, stosowanie do treści art. 5 powołanej ustawy, nie wyłącza się możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jednak, ze względu na treść badanej uchwały, przepis art. 5 powołanej ustawy w sprawie w ogóle nie miał zastosowania, bowiem dotyczy wstecznej mocy obowiązującej danego aktu, z którym w sprawie nie mamy do czynienia. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (art. 6 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 ustawy). Nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynika wprost z zasady zaufania do państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Nowe regulacje prawne powinny być wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. orzeczenia TK z dnia: 15 grudnia 1997 r., sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69, 4 stycznia 2000 r., sygn. K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Biorąc pod uwagę powyższe zgodzić się należy ze skarżącym prokuratorem, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, powinny – co do zasady – wchodzić w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika przede wszystkim z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, a także ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które to zasady wywodzą się z fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem sądu w składzie rozpoznający, sprawę niniejszą, kwestionowany w skardze przepis § 7 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, bowiem w sprawie nie zachodził żaden z przypadków pozwalających na zastosowanie krótszego niż 14-dniowego okresu vacatio legis. Okoliczność ta przesądza, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji, że na 6 marca 2020 roku Rada Gminy w § 6 nowo podjętej uchwały Nr XIV.114.2020 w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, dla których zarządcą jest Gmina Góra Świętej Małgorzaty uchyliła zaskarżona uchwałę, należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10). Reasumując należy zważyć, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenia prawa. Za takie należy uznać niezachowanie procedury promulgacyjnej. Z opisanych powodów sąd uznając zasadność skargi prokuratora, uznał za celowe stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i wchodzi w życie z dniem 25 stycznia 2020 r." na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności uchwały w całości. Sąd wyeliminował jedynie część aktu dotkniętą wadliwością, co daje możliwość uniknięcia ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całej regulacji aktu prawa miejscowego. Uznać bowiem należy, że w takiej sytuacji zastosowanie znajdzie wprost powszechnie obowiązujący przepis art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że akty normatywne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten ma zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień o vacatio legis, jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 632/10). e.o.