I OSK 1944/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 tycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1562/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 30 kwietnia 2019 r. nr 468/2019 w przedmiocie odmowy przyznania statusu bezrobotnego. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą opierając się tylko na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej co w ocenie Sądu dyskwalifikowało ją do uzyskania statusu osoby bezrobotnej mimo, że wpis ma w CEiDG ma charakter deklaratoryjny a na podstawie innych dokumentów oraz deklaracji Skarżącej wynikało, iż nie prowadziło ona pozarolniczej działalności gospodarczej, a przez to spełniała warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody w granicach skargi, nierozpoznanie w pełnym zakresie wszystkich zarzutów objętych skargą, a znajdujących oparcie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, który został błędnie oceniony w szczególności w zakresie: a. faktycznego prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez Skarżącą, b. możliwości uzyskania dokumentów od Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście - Północ dotyczących wniosku Skarżącej o zawieszenie bądź o zamknięcie pozarolniczej działalności gospodarczej c. uzyskanej informacji pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o "wyrejestrowaniu działalności gospodarczej z dniem 1 maja 2002 r." co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozpoznania istoty sprawy, zwłaszcza poprzez nieuprawnione i dowolne przyjęcie przez Sad i instancji, że wpis w CEIDG o prowadzeniu działalności przez Skarżąca z uwagi brak na jego wykreślenia dyskwalifikuje ja do uzyskania Statusu osoby bezrobotnej zgodnie z jej wnioskiem. Skarżąca na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przedmiotowa sprawa dotyczyła kontroli zgodności z prawem decyzji odmawiającej przyznania Skarżącej statusu bezrobotnego. Sprawa trzykrotnie rozpoznawana była przez organy. Starosta Sochaczewski (Starosta) decyzjami z 9 lutego 2016 r. , 26 kwietnia 2017 r. oraz 28 lutego 2018 r. odmawiał przyznania Skarżącej statusu bezrobotnej. WSA w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2016 r. II SA/Wa 1098/16 uchylił decyzję Wojewody z 21 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Kolejna decyzja Starosty został uchylona decyzją Wojewody z 6 września 2018 r. Ostatnia z przywołanych decyzji, to jest decyzja z 28 lutego 2018 r. utrzymana została w mocy przez Wojewodę decyzją z 30 kwietnia 2019 r. Podstawą faktyczną odmowy przyznania Skarżącej statusu osoby bezrobotnej było uznanie, że w dniu składania przez nią wniosku, to jest 18 stycznia 2016 r., w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG) figurował jej wpis jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Organy ustaliły, że wpis Skarżącej w CEIDG został wykreślony 26 marca 2018 r. na skutek złożonego przez nią wniosku, w którym jako datę zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej wskazano 15 maja 2002 r. W tej sytuacji organy uznały, że 18 stycznia 2016 r. - gdy Skarżąca zgłosiła się do UP w celu rejestracji jako osoba bezrobotna, istniały przesłanki do odmowy uznania jej za osobę bezrobotną, w związku z zarejestrowaną przez nią działalnością gospodarczą, i wynikającym z treści wpisu do ewidencji terminem jej rozpoczęcia. Bez znaczenia w ocenie organów było, że 26 marca 2018 r. wykreślono działalność gospodarczą, a Skarżąca - jako datę jej zakończenia – podała 15 maja 2002 r. Zgodnie z przepisami w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, to przedsiębiorca jest zobowiązany do aktualizacji danych, zawartych we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej; z wydruku z systemu komputerowego Ewidencji Centralnej - wygenerowanego 5 listopada 2018 r. - wynika, że wpis o wykonywaniu działalności gospodarczej przez Skarżącą wykreślono dopiero 26 marca 2018 r. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni stanowisko organów, że do 2018 r. zarejestrowana była działalność gospodarcza prowadzona przez Skarżącą. WSA w Warszawie podkreślił, że późniejsze zmiany oraz zamieszczenie w ewidencji informacji o uprzednim faktycznym zaprzestaniu działalności przez Skarżącą nie skutkuje możliwością uznania, że została ona wcześniej z tejże ewidencji wykreślona, czy złożono wniosek o odnotowanie jej zawieszenia. Skarżąca wywodziła w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego to jest art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm., w brzmieniu obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwanej dalej "ustawą") poprzez jego błędną wykładnię uznając, że decydujące znaczenie ma fakt wpisania jej do ewidencji działalności gospodarczej a nie faktyczne jej prowadzenie. Tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Jak już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 2020 r. I OSK 2/19 definicja pojęcia osoby bezrobotnego - w kontekście przesłanki wpisania osoby zainteresowanej do ewidencji działalności gospodarczej podlegała istotnej ewolucji. Początkowo, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 z późn. zm.), bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym urzędzie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, o ile nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Zatem definicja ta wiązała odmowę uzyskania statusu bezrobotnego z faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej a nie z samym wpisem do ewidencji osób prowadzących tego rodzaju działalność. Następnie ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnianiu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.) wprowadziła nową, bardziej rozbudowaną definicję bezrobotnego. W jej rozumieniu, bezrobotną mogła stać się osoba nieprowadząca pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegająca ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności. Kolejna zaś ustawa, to jest ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.), znacznie zaostrzyła wymagania, dotyczące uzyskania statusu bezrobotnego, gdyż zgodnie z jej treścią bezrobotnym mogła być osoba, która oprócz spełnienia innych ustawowych przesłanek, nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe wskazuje, że z woli ustawodawcy -pojęcie bezrobotnego nie może być rozumiane w ujęciu faktycznym czy potocznym czyli, iż bezrobotnym jest osoba, która po prostu nie pracuje, a musi być wykładane tak, jak wynika to z aktualnie obowiązującej definicji ustawowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżone decyzji, ilekroć mowa w niej o bezrobotnym - oznacza to osobę (...), która nie złożyła wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wyłącza zatem możliwość uznania za osobę bezrobotną osoby zarejestrowanej w CEIDG. Uwzględniając przywołane wyżej zmiany definicji osoby bezrobotnej przyjąć należy, że ustawodawca na przestrzeni lat odstąpił od obowiązku badania przez organy, czy dana osoba faktycznie prowadzi działalność gospodarczą uznając za decydujące kryterium formalne, to jest kryterium wpisu do CEIDG. Zatem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy istotne dla przyznania statusu bezrobotnego jest : 1. złożenie wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, 2. złożenie wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, 3. lub też określenie innego terminu jej podjęcia. Tylko te okoliczności winny brać pod uwagę organy orzekające w sprawie. Nie ma natomiast znaczenia, czy dana osoba faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Okoliczność ta nie musi zatem być również badana w toku postępowania o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Ustalenie, że dana osoba w dacie złożenia wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej była zarejestrowana w CEIDG oraz nie złożyła wniosku o zawieszenie ani też nie określiła innego terminu podjęcia zatrudnienia obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania statusu osoby bezrobotnej. W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut objęty punktem 2 petitu skargi kasacyjnej również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie uchybił zasadom kontroli działalności organów administracji określonym w art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Skarżąca wskazywała, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, których dopuściły się organy. Zarzuty Skarżącej dotyczą w szczególności niedostrzeżenia przez Sąd, że w toku całego postępowania podnosiła, że nie prowadziła działalności gospodarczej, której wpis widniał w CEIDF a żaden urząd to jest ZUS czy też Urząd Skarbowy nie wzywał jej do złożenia deklaracji. Zarzut ten, w świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisu prawa materialnego to jest art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy jest niezasadny. Kwestia czy Skarżąca faktycznie prowadziła czy też nie prowadziła działalności gospodarczej nie ma znaczenia z punktu widzenia zastosowania przywołanego przepisu. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływała się na znajdujący się w aktach sprawy komunikat Ministra o błędach w systemach, co nie zostało dokładnie wyjaśnione w kontekście stanu faktycznego przywołanego przez Skarżącą. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że jak ustaliły organy, Skarżąca 26 marca 2018 r. złożyła wniosek o wykreślenie wpisu z CEIDG podając jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej - 15 maja 2002 r. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że w toku prowadzonego przez trzy lata postępowania nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów, które potwierdzałyby wcześniejsze, to jest przed dniem 18 stycznia 2016 r. złożenie przez Skarżącą wniosku o wykreślenie z CEIDG lub też wniosku o zawieszenie działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania przemawiają przeciw przyjęciu, jakoby równocześnie nie zachowały się zarówno dokumenty potwierdzające złożenie zawiadomienia o zaprzestaniu czy zawieszeniu działalności do US, jak i do stosownej ewidencji oraz organów ubezpieczeniowych (ZUS). Skarżąca podkreśliła również, że jak wynika z uzasadnienia wyroku, ZUS pismem z 4 kwietnia 2017 r. potwierdził fakt o wyrejestrowaniu działalności gospodarcze z dniem 1 maja 2002 r. Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że przedstawiając stan faktyczny Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 16 listopada 2018 r. Starosta instancji wystąpił o wyjaśnienie rozbieżności w danych z ZUS, przekazanych pismem z 4 kwietnia 2017 r. oraz o udzielenie informacji, czy były dokonywane korekty zgłoszeń i raportów, a jeżeli tak, to na czyj wniosek. Pismem z 3 grudnia 2018 r. udzielono odpowiedzi: "Konto płatnika zostało uporządkowane na podstawie informacji z US - nie składała zeznań, CEIDG oraz oświadczenia ubezpieczonej"; ponadto z pisma wynikało, że 11 maja 2018 r. sporządzono z urzędu dokument wyrejestrowujący z ubezpieczeń od 14 marca 2002 r. Prawidłowo zatem Sąd uznał, że informację z ZUS o zaprzestaniu działalności przez Skarżącą od 2002 roku oparto na jej własnym oświadczeniu, złożonym współcześnie, nie zaś na dokumentach źródłowych – z zakresu, gdy dane zdarzenie miało miejsce. Sąd kasacyjny podkreśla dodatkowo (na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), że dla przyznania bądź odmowy przyznania statusu osoby bezrobotnej znaczenie ma jedynie wpis do CEIDG nie zaś kwestie dotyczące wpisania do ewidencji prowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca podnosiła również, że w Prokuraturze Rejonowej Warszawa Śródmieście - Północ znajdują się dokumenty dotyczące jej wniosku o zawieszeniu oraz zamknięciu działalności gospodarczej, które nie znalazły się w aktach sprawy z uwagi na brak podjętych środków przez organ czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w celu zapoznania się z nimi, które niewątpliwie są bardzo istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że organy zwracały się do Prokuratury o nadesłanie informacji co do powyższych dokumentów, niestety bezskutecznie. Sąd kasacyjny podziela stanowisko organów oraz Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym pomimo ciążącego na organach administracji obowiązku podejmowania wszystkich czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego, strona nie jest zwolniona z obowiązku współdziałania w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie Skarżąca ograniczyła się do złożenia do akt sprawy kopii pisma skierowanego do Prokuratury. Pismo to nie zostało jednak opatrzone jakąkolwiek adnotacją pozwalającą na przyjęcie, że rzeczywiście zostało złożone u jego adresata. W aktach administracyjnych nie ma również żadnych dokumentów z których wynikałoby, że w dokumentach przekazanych organom ścigania w związku z postępowaniem karnym oraz niezwróconych Skarżącej znajdować się mogły dokumenty związane ze złożeniem przez nią wniosku o wykreślenie lub zawieszenie działalności gospodarczej. Podsumowując, Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Z uwagi na niewyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.