I SA/Bk 761/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 listopada 2015 r. nr XIV/198/15 w przedmiocie zwolnienia z podatku od nieruchomości w ramach udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej na terenie Białegostoku, w tym w obrębie podstrefy Białystok Suwalskiej Strefy Ekonomicznej stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE W dniu 23 listopada 2015 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę nr XIV/198/15 w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości w ramach udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej na terenie Białegostoku, w tym w obrębie Podstrefy Białystok Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2015 r., poz. 3905. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2015 r., poz. 1515, dalej: "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849, dalej: "u.p.o.l.") w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r. w sprawie warunków udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę lokalną (Dz. U. z 2015 r., poz. 174, dalej: "rozporządzenie"). Prawodawca lokalny w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowił, że określonego w jej treści zwolnienia z podatku od nieruchomości nie stosuje się do przedsiębiorców: 1/ którzy zalegają z zapłatą zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości na dzień złożenia zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości określonego w § 1 ust. 1 uchwały (pkt 1); 2/ którym w okresie 2 lat przed złożeniem zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości określonego w § 1 ust. 1 uchwały. Prezydent Miasta Białegostoku umorzył zaległości podatkowe w kwocie przewyższającej łącznie 1.000 złotych (pkt 2). Prokurator Prokuratury Regionalnej w B. (dalej: "Prokurator") wniósł skargę do tutejszego sądu, zaskarżając w części wskazaną uchwałę Rady Miasta Białystok nr XIV/198/15 z dnia 23 listopada 2015 r. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 3 i art. 20d u.p.o.l. poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały warunku udzielenia zwolnienia z podatku od nieruchomości w postaci braku zadłużenia z tytułu podatku od nieruchomości na dzień zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia (pkt 1) oraz braku umorzenia, w okresie 2 lat przed złożeniem zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości, przez Prezydenta Białegostoku zaległości podatkowych w kwocie przewyższającej łącznie 1.000 złotych (pkt 2), które to warunki nie zostały przewidziane w rozporządzeniu, a ponadto wprowadzenie zwolnienia podmiotowego od podatku od nieruchomości o treści powyżej opisanej, podczas gdy art. 7 ust. 3 i art. 20d u.p.o.l. upoważnia radę gminy (miasta) jedynie do wprowadzania zwolnień przedmiotowych. Z uwagi na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Miasta Białystok nr XIV/198/15 z dnia 23 listopada 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że iż ustawodawca w rozporządzeniu nie wprowadził warunku nabycia zwolnienia przez przedsiębiorcę w postaci braku zaległości podatkowych lub uprzedniego korzystania z umorzenia zaległości podatkowych. Warunku takiego nie przewiduje również rozporządzenie Komisji UE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz . UE. L 187 z 26.6.2014). Warunku takiego nie zawierają także wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie regionalnej pomocy państwa na lata 2014-2020 (akt nienormatywny, Dz. U. UE.Cz dnia 23 Iipcd2013 r. Nr 209, str. 1). Dalej wskazał, że uprawnienie określone w art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych do ustanawiania zwolnień przez gminę dotyczy wyłącznie zwolnień przedmiotowych, tj. takich, które odnoszą się do pewnej kategorii przedmiotów opodatkowania. Nie obejmuje natomiast prawa do ustanowienia zwolnień podmiotowo - przedmiotowych, to jest wyłączenia z opodatkowania pewnych kategorii podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji faktycznej lub prawnej. W zaskarżonej uchwale tymczasem kwestionowane zapisy, uzależniające udzielenie zwolnienia i jego utratę (§ 8 ust. 5) od braku zaległości podatkowych w podatku do nieruchomości wobec gminy lub uprzedniego niekorzystania z umorzenia zaległości podatkowych w kwocie przewyższającej łącznie 1.000 złotych, w sposób jednoznaczny odwołują się do cech podatnika, które to wychodzą poza cechy stawiane nieruchomości objętej zwolnieniem i nie pozostają z nią w jakimkolwiek związku. Rada Miasta Białystok, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Białegostoku, wniosła odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie. Podniosła, że wskazane w skardze ograniczenia w zakresie udzielanej pomocy, w praktyce nie miały wpływu na udzielenie pomocy podmiotom nią zainteresowanym. Podkreśliła, iż przedmiotowa uchwała, zgodnie z § 11, obowiązuje jedynie do dnia 31 grudnia 2020 r., a ponadto uchwała, po jej podjęciu i ogłoszeniu, została przesłana Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który nie wniósł do niej zastrzeżeń w jakimkolwiek zakresie, w tym kwestionowanym obecnie przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w skrócie "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")). W dniu 23 listopada 2015 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę nr XIV198/15 w sprawie zwolnienia od podatku od nieruchomości w ramach udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej na terenie Białegostoku, w tym w obrębie Podstrefy Białystok Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2015 r., poz. 3905. Jako podstawę prawną podjęcia w/w uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 199Ir. o podatkach i opłatach lokalnych. Organ w § 6ust. 1 wskazał, że zwolnienia nie stosuje się do przedsiębiorców: 1)którzy zalegają z zapłata zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości na dzień złożenia zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości określonego w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2)którym w okresie 2 lat przed złożeniem zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości określonego w § 1 ust. 1 uchwały, Prezydent Miasta Białegostoku umorzył zaległości podatkowe w kwocie przewyższającej łącznie 1000 złotych. Rację ma Skarżący Prokurator, iż unormowanie powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 3 i art. 20d ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r. w sprawie warunków udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę lokalną. Zgodnie z treścią art. 20b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, jeżeli uchwała rady gminy przewiduje udzielenie pomocy publicznej, uchwała ta powinna być podjęta z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r. określa ono warunki zwolnień między innymi z podatku od nieruchomości, stanowiących pomoc publiczną, wprowadzonych w drodze uchwał rad gmin na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 20d przywołanej wyżej ustawy, zgodnie z treścią którego Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia warunki udzielania zwolnień stanowiących 3 i pomoc publiczną, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - mając na uwadze zapewnienie zgodności udzielania pomocy z warunkami dopuszczalności tej pomocy określonymi w przepisach Unii Europejskiej. Wskazać należy, iż ustawodawca w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2015 r. w sprawie warunków udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę lokalną nie wprowadził warunku nabycia zwolnienia przez przedsiębiorcę w postaci braku zaległości podatkowych wobec gminy i wcześniejszego umorzenia zaległości podatkowych. Warunku takiego nie przewiduje również rozporządzenie Komisji UE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz.UE.L 187 z 26.6.2014). Warunku takiego nie zawierają również wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie regionalnej pomocy państwa na lata 2014-2020 (akt nienormatywny, Dz.U.UE.C z dnia 23 lipca 2013 r. Nr 209, str. 1). Uprawnienie określone w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych do ustanawiania zwolnień przez gminę dotyczy wyłącznie zwolnień przedmiotowych, tj. takich, które odnoszą się do pewnej kategorii przedmiotów opodatkowania. Nie obejmuje natomiast prawa do ustanowienia zwolnień podmiotowo - przedmiotowych, to jest wyłączenia z opodatkowania pewnych kategorii podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji faktycznej lub prawnej. W ukształtowanym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż zwolnienie określone w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych może dotyczyć wyłącznie przedmiotu, a więc nieruchomości wykorzystywanych do różnego rodzajów działalności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 124/18, LEX nr 2768378 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3 773/13, Lex nr 2036662). . Przy czym, co istotne, przedmiot ten winien być tak określony, żeby nie była możliwa identyfikacja konkretnego podatnika, a więc cechy przedmiotu muszą zostać tak w przepisie określone, żeby dotyczyły potencjalnie (hipotetycznie) nieoznaczonego indywidualnego podatnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2016 r., sygn. 11FSK1307/16, LEX nr 2168265). W zaskarżonej uchwale kwestionowane zapisy, uzależniające udzielenie zwolnienia i jego utratę (§ 7 ust. 1 pkt 1 i 2) od braku zaległości w zapłacie zobowiązań podatkowych oraz uprzedniego umorzenia zaległości podatkowych na kwotę przewyższającą łącznie 1000 złotych, w sposób jednoznaczny odwołują się do cech podatnika, które to wychodzą poza cechy stawiane nieruchomości objętej zwolnieniem i nie pozostają z nią w jakimkolwiek związku. W tym więc zakresie, ustanowione zwolnienie, odwołując się do cech podatnika, ma charakter podmiotowy do wprowadzenia którego Rada Miejska w Suwałkach nie miała kompetencji (por. pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. I SA/Sz 489/19, LEX nr 2757080, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2019 r., sygn. I SA/Po 475/19, LEX nr 2728479 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. I SA/Ol 233/18, LEX nr 2505570). Końcowo Sąd wskazuje, że okoliczność skontrolowania uchwały przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który nie wniósł zastrzeżeń do uchwały nie oznacza jej bezwzględnej poprawności. Zakres kontroli ( wskazany w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów) określa zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów oraz stosowaniu niedozwolonych postanowień wzorców umów, a także przeciwdziałania antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki, stosowanie niedozwolonych postanowień lub koncentracje wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem kontrola legalności dokonana przez Prokuratora ma znacząco inny zakres od tej, dokonywanej przez Prezesa powołanego wyżej Urzędu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.