II SAB/Wa 357/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...]maja 2020 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, przyznanie od organu sumy pieniężnej, stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że organ uniemożliwił realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102, zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podniósł, że po bezskutecznym upływie terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy, określonego w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., tj. po ponad 4 miesiącach oczekiwania - otrzymał dnia [...] marca 2019 r. pismo z dnia [...] 03.2019 r, w którym M. S. Dyrektor Biura [...] Komendy Głównej Policji poinformowała, że "(...) aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania." oraz, że (...) "niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy". W piśmie zawarto, że powstała luka prawna spowodowana wyrokiem TK, która uniemożliwia naliczenie ekwiwalentu. W piśmie nie podano choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. Podniósł, że nie wskazano, aby urzędniczka została upoważniona przez Komendanta Głównego Policji do rozstrzygnięcia jego wniosku. Podał, że po kolejnych 11 miesiącach oczekiwania - od daty odpowiedzi na wniosek i po ponad 15 od złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu, na podstawie art. 37 k.p.a. dnia [...] lutego 2020 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem o niezwłoczną realizację jego uprawnień i wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych. Wskazał, że dnia [...] marca 2020 r. otrzymał od M. S. Dyrektora Biura [...] Komendy Głównej Policji pismo datowane na dzień [...] marca 2020.r., w którym brak jest informacji aby w/w urzędniczka została upoważniona przez Komendanta Głównego Policji do udzielenia odpowiedzi na ponaglenie. W piśmie tym wskazano, że "(...) Aktualne pozostają wyjaśnienia przekazane pismem dnia [...] marca 2019 r." Oznacza to, że kolejne 2 miesiące od poprzedniego pisma nie przyniosły najmniejszego postępu w załatwieniu sprawy, a organ czuje się zwolniony z jakichkolwiek działań i oczekuje na przedsięwzięcia legislacyjne, o których nic nie wiadomo. Skarżący wskazał, że identyczne pismo , z taką samą treścią podpisane przez tę samą osobę, sygnowane datą [...] kwietnia otrzymał w kwietniu 2020 r. Skarżący wskazał, że organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji i nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia jego roszczeń. Skarżący zakwestionował argumentację organu co do konieczności oczekiwania na uchwalenie nowych przepisów prawa po wyroku TK. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r. na skargę wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. W uzasadnieniu wskazał, że wszelką korespondencję w sprawie podpisywała Dyrektor Biura [...] Komendy Głównej Policji (upoważnienie nr [...]). Skarżący podniósł, że nic nie stoi na przeszkodzie aby wypłacić jej żądaną różnicę w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2005-2007 r. Zdaniem skarżącego organ zobligowany jest do wypłaty żądanego świadczenia w wysokości uwzględniającej treść wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Pełnomocnik wskazał, że nie sposób zgodzić się z w/w argumentacją. Podał, że do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę ustawodawca nie określił wysokości współczynnika według, którego należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Organ jest związany treści art. 6 k.p.a. oraz dyscypliną finansów publicznych. Nie można przyjąć, że policjantowi w stanie spoczynku wypłaca się ekwiwalent w wysokości uznaniowej. Organ musi mieć możliwość wykonania wyroku TK - realną. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK, NSA i sądów administracyjnych wyrok TK uznający określony przepis prawa za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może być stosowany od dnia wejścia w życie orzeczenia TK (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Olsztynie z dnia 12 lipca 2017 r., 1 SA/Ol 286/17). Przepis art. 115 a ustawy o Policji uwzględniający treść w/w orzeczenia TK nie jest możliwy do pozytywnego zastosowania. "Wycięcie" fragmentu odnoszącego się do sposobu obliczania ekwiwalentu powoduje, że przepis ów traci sens prawny. Dlatego też, w obecnym kształcie nie pozwala na uwzględnienie żądań skarżącego. W obecnym kształcie niepozwalającym na określenie wysokości świadczeń wymienionych w art, 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji może on stanowić materialnoprawną podstawę do wydania decyzji odmownej. W chwili obecnej jedyne rozwiązanie, które przy uporze strony skarżącej mogłoby być zastosowane, to wydanie decyzji odmownej. Jednakże, tego typu rozstrzygnięcie mogłoby wywołać negatywne dla strony skutki prawne w przyszłości. Mogłoby dojść do sytuacji określanej w doktrynie jako stanu "res iudicata". Pełnomocnik odnosząc się do skierowanego do sądu żądania zobowiązania organu do wypłaty należności wskazał, że skarga do sądu administracyjnego została potraktowana przez stronę, jako narzędzie służące do dochodzenia roszczenia pieniężnego na wzór rozwiązań znanych procedurze cywilnej. Pełnomocnik wskazał też, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż w obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość wyliczenia kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy ekwiwalentem wypłaconym a zdaniem strony należnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. podlegała uwzględnieniu. Skarga jest dopuszczalna, albowiem skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wpłynął do KGP w dniu [...] listopada 2018 r. Organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, nie wydał też, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) ani decyzji o odmowie ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Rozpoznając skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy stwierdzić należało, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, tj. postanowienia lub decyzji. Podniesiony przez organ argument, że nie ma przepisów prawnych dających podstawę dokonania czynności materialno--technicznej, nie stanowi o braku bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w niniejszej sprawie. Jeśli w ocenie organu postępowanie w sprawie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, organ - stosownie do art. 61a k.p.a. - winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Od postanowienia takiego służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego strona może kwestionować przed sądem administracyjnym. W sytuacji zaś, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego, organ winien wydać decyzję administracyjną. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej (wypłaty świadczenia) następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Skierowanie do strony zwykłego pisma informującego, że powstała luka prawna spowodowana wyrokiem TK, która uniemożliwia naliczenie ekwiwalentu, nie stanowi załatwienia sprawy w wymaganej przepisami prawa formie. Niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swych praw, stanowi o bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną przyczyną. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczności powołane w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. skierowanym do wnioskodawcy, jak również zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą być traktowane jak okres opóźnienia wynikający z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest to okres opóźnienia, którego nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 § 1- § 4 k.p.a. Skarga na dzień jej wniesienia była zasadna i pozostaje zasadna na dzień orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Do Sądu nie wpłynęła informacja od organu o dokonaniu czynności materialno-technicznej (wypłaty), jak również o wydaniu decyzji lub postanowienia. Z tego względu Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże z akt postępowania i z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było nakierowane na pozbawienie wnioskodawcy uprawnień. Organ skierował do strony pismo, w którym wyjaśniał swój brak działania, wskazał przyczyny, które jego zdaniem uniemożliwiają ustalenie wysokości żądanego ekwiwalentu. Odpowiadał także na kolejne pisma strony. Argumentacja organu, choć nie mogła wpłynąć na wynik sprawy dotyczącej bezczynności, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Trudność w rozpatrzeniu wniosku, na jaką organ wskazał w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zakresowym, pozwala stwierdzić, że brak oczekiwanego przez skarżącego działania organu, nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.