II OSK 486/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 469/16 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 469/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał skarżącej rozbiórkę ogrodzenia o długości 180,45 m zrealizowanego od strony drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...]) i innych miejsc publicznych (terenu szkoły podstawowej) na działkach o numerach [...] w T. stanowiących własność skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, powodem jej wydania było ustalenie, że ogrodzenie wykonane zostało bez wymaganego prawem zgłoszenia tj. z naruszeniem obowiązującego w dacie jego realizacji art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W toku wszczętego z urzędu postępowania organ nadzoru budowlanego ocenił ponadto, że zrealizowane ogrodzenie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla terenu działek skarżącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że narusza przepisy techniczno – budowlane (par. 41 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie -Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) przez umieszczenie drutu kolczastego w dolnej części ogrodzenia. Pomimo tej oceny, jak wynika z akt postanowieniem z dnia 6 października 2015 r. podjętym w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego organ zobowiązał skarżącą do przedstawienia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu, a z uwagi na to, że skarżąca tego nie wykonała nakazał jej rozbiórkę. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pomimo iż skarżąca w toku postępowania podnosiła, że nieruchomość wydzierżawiła innemu podmiotowi na zlecenie którego zrealizowała ogrodzenie, tym niemniej okoliczności tej nie wykazała jakimkolwiek dokumentem z którego wynikałoby prawo tego podmiotu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wśród zarzutów odwołania skarżąca podniosła między innymi, że nie powinna być adresatem wydanej decyzji, gdyż stosownie do przepisów prawa obowiązek rozbiórki powinien w pierwszej kolejności obciążać inwestora, którym ona w zakresie realizacji ogrodzenia nie była. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji, odnosząc się do kwestii związanej z prawidłowym określeniem adresata nakazu rozbiórki wyjaśnił: "W niniejszej sprawie [...] jest zarówno właścicielem działki, na której wykonano ogrodzenie, jak i inwestorem wykonanych robót budowlanych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że pod pojęciem inwestora należy rozumieć podmiot, który, posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję ponosząc związane z tym nakłady (...).[...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci tytułu własności i jednocześnie realizowała i organizowała przedmiotowe roboty, zatem słusznie PINB wskazał ją jako adresata decyzji. Wprawdzie odwołująca podnosi, że inwestorem jest [...], które dzierżawi w/w działki, ale wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ze stosunku dzierżawy nie wynika dla dzierżawcy interes prawny umożliwiający uznanie go za stronę postępowania. Źródłem uprawnień dzierżawcy jest stosunek prawny łączący go z właścicielem rzeczy, bądź innym wydzierżawiającym, co oznacza że jest posiadaczem zależnym. Jest to zatem interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która by wprost – niezależnie od stosunków łączących go z wydzierżawiającym – dawała dzierżawcy prawo do gruntu (...)" Stanowisko to zasadniczo podzielił także Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, analizując zarzuty skarżącej związane z wadliwym uznaniem jej za adresata decyzji rozbiórkowej wyjaśnił, że kwestię tę reguluje art. 52 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przyjął, że w świetle treści tego przepisu adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być w pierwszym rzędzie inwestor jako sprawca tych wykroczeń (art. 90 Prawa budowlanego). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17 Prawa budowlanego) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy, on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany obiekt budowlany. Nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Sąd I instancji podkreślił, że nakazanie czynności, o których mowa m. in. w art. 49b powołanej ustawy powinno być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie i realnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż decyzja taka musi przede wszystkim być wykonalna. Wskazanie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jako adresatów decyzji o rozbiórce obiektu umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca siedziby lub pobytu. W takich przypadkach obowiązek wykonania czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 52 , a co za tym idzie i koszty, przechodzą na właściciela nieruchomości na której dokonano samowoli budowlanej. Sąd nadmienił też, że skarżąca poza twierdzeniem, iż to nie ona jest inwestorem, lecz podmiot mający siedzibę za granicą nie podała kto go reprezentuje na terenie Polski i przytoczył treść art. 40 par. 4 K.p.a. wskazujący na obowiązek strony, która nie ma siedziby w RP ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju. W pozostałej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do pozostałych kwestii prawnych występujących w sprawie, tym niemniej z racji nie objęcia ich podstawami skargi kasacyjnej, odstąpiono od ich szczegółowego przedstawiania. W skardze kasacyjnej skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49b i art. 52 w zw. z art. 17 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, które jak wskazała "polega na wadliwym rozstrzygnięciu sprawy i nieuwzględnieniu skargi, co stanowi naruszenie art. 146 par. 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, w związku z zarzuconym naruszeniem prawa materialnego". W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw całość argumentacji skarżąca skoncentrowała na wykładni art. 52 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywiodła, że przepis ten wskazuje na podmioty, które w wymienionej w nim kolejności zobowiązane są do poniesienia kosztów wykonania nakazanych czynności, co nie powinno jednak naruszać zasady, że adresatem decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor. Oznacza to w ocenie skarżącej, że "organ w takiej właśnie kolejności, powinien zwracać się do poszczególnych podmiotów wymienionych w tym przepisie o wykonanie decyzji, ale dopiero po jej uprawomocnieniu". Ponownie podniosła, że nie jest inwestorem, a podmiot ten został przez nią wskazany w toku postępowania, łącznie z danymi adresowymi. Zwróciła uwagę, że inwestor posiada siedzibę na terenie Niemiec, tj. państwa członkowskiego Unii Europejskiej, nie było więc przeszkód, żeby organ I instancji zawiadomił go o toczącym się postępowaniu i do tego podmiotu skierował nakaz rozbiórki. W konsekwencji, na skutek wskazanego naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe rozstrzygnięcie sprawy i nieuwzględnienie skargi, tj. niezastosowanie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd musiała podlegać oddaleniu. Problem prawny występujący w sprawie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się wyłącznie do jednego zagadnienia, a mianowicie adresata decyzji organu nadzoru budowlanego, o której mowa m. in w zastosowanym w sprawie art. 49b Prawa budowlanego. Kwestię tę reguluje cytowany przez Sąd I instancji art. 52 tej ustawy i rzeczywiście na tle tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie często zwraca się uwagę na "kolejność" wymienionych w nim podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca) i używa sformułowania o "kolejności nakładania obowiązku" tym niemniej nie w tym znaczeniu, jakie przypisuje mu skarżąca. Kolejności tej bowiem nie można rozumieć tak, jak wywodzi skarżąca, a mianowicie że "organ w takiej właśnie kolejności powinien zwracać się do poszczególnych podmiotów o wykonanie decyzji, ale dopiero po jej uprawomocnieniu", czyli, jak należy wnioskować z tej argumentacji, że nakaz rozbiórki można nałożyć na właściciela dopiero po stwierdzeniu niemożności wykonania decyzji skierowanej wcześniej do inwestora. Nic bardziej błędnego. Otóż przewidziana w tym przepisie kolejność nie sprowadza się do kolejności wydawania decyzji o rozbiórce na poszczególne podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, ale co najwyżej do kolejności badania i analizowania w sprawie, począwszy od wskazanej na pierwszym miejscu osoby inwestora, na który z nich nałożyć ten obowiązek. Decydujące dla prawidłowego określenia adresata tego obowiązku jest bowiem wyłącznie to któremu z nich w chwili prowadzenia postępowania o rozbiórkę przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy, a że prawo to przysługuje inwestorowi i to ten podmiot pełni w procesie inwestycyjno – budowlanym kluczową rolę, to z tego względu przepis wymienia go w pierwszej kolejności, przed osobą właściciela i zarządcy. Należy też zauważyć, że w większości spraw o rozbiórkę, podobnie jak w sprawach o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika właśnie z prawa własności, a w takiej sytuacji w ogóle nie zachodzi konieczność badania na który podmiot z art. 52 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek. W sytuacji natomiast gdy prawo to wynika z innego tytułu niż prawo własności organ musi zbadać na kogo nałożyć obowiązek, a w szczególności czy inwestor który z naruszeniem prawa (bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia) zrealizował obiekt zachowuje jeszcze tytuł, który uprawnia go do wykonywania robót, czy też po zrealizowaniu inwestycji utracił go lub w inny sposób zakończył swój związek z realizowaną inwestycją, a niekiedy także czy w ramach łączącego go z właścicielem stosunku mieści się także jego uprawnienie do rozebrania wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej i na cudzym gruncie obiektu. Jak trafnie ujął to Sąd I instancji, kierując się w tym zakresie zresztą poglądami doktryny, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 Prawa budowlanego powinno być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie i realnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż decyzja taka musi przede wszystkim być wykonalna (por. A. Gliniecki [w] Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1, 2012, s. 501-503). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, gdy skarżąca twierdziła, że inwestorem wykonanego przez nią ogrodzenia nie jest ona, lecz dzierżawca jej nieruchomości, organ słusznie przyjął, że nakaz musi zostać skierowany do niej jako właścicielki nieruchomości. To bowiem w gestii właściciela nieruchomości pozostaje takie ukształtowanie wzajemnych relacji z dzierżawcą, aby doprowadzić do likwidacji zrealizowanej samowoli budowlanej. Skoro, jak należy z twierdzeń skarżącej domniemywać, zgodziła się ona w ramach łączącego ją z kontrahentem niemieckim stosunku dzierżawy, na wzniesienie na własnym gruncie (w ramach zlecenia lub umowy o roboty budowlane) ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej, to bez względu na to czy stosunki te wygasły czy nie, odpowiedzialność za ten stan rzeczy, a w szczególności obowiązek likwidacji samowoli musi ją obciążać. Nie trudno nie dostrzec, że zaakceptowanie stanowiska skarżącej, a zwłaszcza prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 52 Prawa budowlanego sprowadzającej się do możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu na jego właściciela w dalszej kolejności tj. dopiero po uprzednim wydaniu decyzji i podjęciu próby jej wyegzekwowania w stosunku do inwestora, oznaczałoby w praktyce często niemożność jego wydania. Tymczasem ze wszystkich podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego to właściciel rzeczy zachowuje najszersze wobec niej uprawnienia (łącznie z prawem do jej zniszczenia) i to właściciel rzeczy tak kształtuje swoje stosunki prawne, aby w ramach ich wykonywania nie dochodziło do naruszenia prawa, w tym przepisów Prawa budowlanego, a o ile taka sytuacja zaistnieje, to do takiej zmiany łączących go z innymi podmiotami relacji, aby stan naruszenia został niezwłocznie zlikwidowany. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 Prawa budowlanego (powiązanego przez skarżącą z przepisami art. 49b i 17 tej ustawy) okazał się chybiony. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd ten nie miał podstaw do uchylenia decyzji z tej przyczyny, że jak wskazywała w skardze skarżąca organy wadliwie uczyniły ją adresatem nakazu z art. 49 b Prawa budowlanego. Dodatkowo, do uchylenia decyzji nie mogłaby też uprawniać Sądu treść powołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 146 § 1 P.p.s.a. Przepis ten bowiem określa rodzaj wyrokowania w następstwie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w następstwie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, która w rozpoznawanej sprawie stanowiła przedmiot kontroli Sądu I instancji. Na zakończenie należy nadmienić, że Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się takich wadliwości, które obligowałyby go do uchylenia zaskarżonego wyroku z przyczyn branych pod uwagę z urzędu, a określonych w przepisach art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a. W związku z powyższym na mocy art. 184 orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.