IV SA/Po 809/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia 10 października 2022 roku; znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Skarżący" lub "Inwestor") wniósł skargę na postanowienie Wojewody z dnia 10 października 2022 roku, sygn. akt [...] (postanowienie organu II instancji), w przedmiocie uchylenia postanowienia Starosty O. z dnia 8 sierpnia 2022 roku znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania (postanowienie organu I instancji) w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty O. znak: [...] z dnia 30 września 2015 roku w przedmiocie pozwolenia na budowę udzielonego Inwestorowi dla inwestycji "Zespól elektrowni wiatrowych, dróg dojazdowych oraz ZLK, Zk-p SN na terenie powiatu o. w miejscowości K. i G. " (dalej również jako: "decyzja Starosty pozwolenie na budowę", "pozwolenie na budowę"). Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2021 r. pełnomocnik M. T. (dalej jako: "wnioskodawca") adwokat P. A. wystąpił do Starosty O. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 30 września 2015 r.: decyzji Starosty O. wydanej dnia 30.09.2015 r. dotyczącej pozwolenia na budowę "Zespołu Elektrowni Wiatrowych K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną"- budowa trzech elektrowni wiatrowych, dróg dojazdowych oraz Zespołu Linii Kablowych, Złącza kablowo-pomiarowego SN na terenie powiatu o. w miejscowości K. i G. , na dz. [...] (obręb [...]) i na dz. nr [...]obręb [...]) – decyzji pozwolenie na budowę udzielonej na rzecz inwestora P. z siedzibą w W.. W toku sprawy przed organami administracji: Starosta O. postanowieniem z dnia 08.08.2022 r. [...] na podstawie art. 61a § 1, k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku Adwokata P. A. jako pełnomocnika Pana M. T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty O. wydanej dnia 30.09.2015 r. dotyczącej pozwolenia na budowę – pierwsze postanowienie Starosty o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowieniem z 13 sierpnia 2021 r. (znak: [...]) Wojewoda uchylił postanowienie Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Starosta O. wydał rozstrzygnięcie bez uprzedniego zbadania, czy wnioskodawcy przysługuje status strony w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 30 września 2015 r. – pierwsze post. uchylające Wojewody Wlkp. Postanowieniem z dnia 02.11.2021 r. Starosta O. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w w/w sprawie – drugie postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewoda, po raz kolejny postanowieniem z dnia 20.01.2022 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia – drugie postanowienie uchylające Wojewody [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2022 r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z 30 września 2015 r. – trzecie postanowienie o odmowie wszczęcia Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. (znak: [...]) Wojewoda uchylił postanowienie Starosty O. z 15 kwietnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że nieruchomości wnioskodawcy znajduje się w obszarze o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. z 2021 r., poz. 724) dlatego należy zaliczyć go do kręgu stron postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z 30 września 2015 r. Wskazano również na konieczność doręczenia korespondencji inwestorowi – trzecie postanowienie uchylające Wojewody [...]. – po raz pierwszy wskazano jako otrzymują inwestora. Starosta O. postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2022 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 30 września 2015 r. wskazując, że z wnioskiem o wygaszenie decyzji z 30 września 2015 r. zwrócił się wnioskodawca, który nie legitymuje się interesem prawnym. – czwarte postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowieniem Wojewody, z dnia 10 października 2022 r. [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 61a § 1 i art. 144 k.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – czwarte postanowienie uchylające Wojewody [...]. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się także opinia radcy prawnego Starosty O. : dokument numer 11 w aktach admin. I instancji: "wskazuję także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego(...), z którego wynika, że w przypadku zbadania legitymacji procesowej strony poprzez szersze postępowanie wyjaśniające i analizę prawną sprawy (a nie jest jasne i oczywiste stwierdzenie, że dany podmiot nie ma legitymacji procesowej) organ winien wszcząć postępowanie w sprawie i w przypadku ustalenia, że żądanie wszczęcia postepowania pochodzi od podmiotu nieuprawnionego – umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a." Dlatego też proponuję wszcząć postępowanie, zbadać czy wnioskujący mają w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę przymiot strony a następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, prowadzić dalsze postępowanie z udziałem stron albo też postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe". Postanowienie Wojewody z dnia 20 października 2022 r. zostało objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożoną przez inwestora, który nie był wnioskodawcą w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę (wnioskodawca: T. M.), a w której to sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W objętym skargą postanowieniu Wojewody [...].: jako otrzymują (strony) wskazano: - pełnomocnik wnioskodawców adw. P. A., pełnomocnik inwestora, starosta o. , a/a. W dwóch poprzednich postanowieniach uchylających wydanych przez organ II instancji inwestor, ani pełnomocnik (P. sp. z o.o. z siedzibą w W.) nie był wskazany jako strona. W skardze P. sp. z o.o. z siedzibą w W. powołała szereg zarzutów m.in. zarzuty naruszenia naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania należytej i pogłębionej analizy kryteriów ustalania interesu prawnego wnioskodawcy warunkującego przyznanie mu statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, co błędnie doprowadziło do uchylenia postanowienia Starosty O. z dnia 8 sierpnia 2022 roku odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy należyta ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie prowadzi do uznania, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w ww. postępowaniu administracyjnym; naruszenia art. 28 w zw. z art. 61a § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - poprzez dokonanie przez organ odwoławczy wybiórczej analizy w przedmiocie oceny interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało błędnym przyznaniem im statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty O. o pozwoleniu na budowę; naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. - poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy kompetencji ustawowej do sformułowania wytycznych dla organu 1 instancji i w konsekwencji uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty O. o pozwoleniu na budowę, podczas gdy organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie posiadał kompetencji do przesądzenia, czy wnioskodawca jest stroną postępowania administracyjnego, w szczególności wobec sformułowanych uprzednio wytycznych dla organu 1 instancji, który miał samodzielnie ocenić istnienie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania przez ww. podmiot W skardze sformułowano także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyznaniem wnioskodawcy statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty O. nr [...] (znak: [...]) z dnia 30 września 2015 roku o pozwoleniu na budowę z uwagi na sam fakt położenia nieruchomości do niego należącej w obszarze, o którym mowa w ww. normie prawnej, podczas gdy: interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika z samego faktu położenia danej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, konieczne jest bowiem wykazanie faktycznego ograniczenia uprawnień lub poszerzenia obowiązków związanych z korzystaniem z nieruchomości, któremu to obowiązkowi wnioskodawca nie sprostał i co obiektywnie nie zachodzi w okolicznościach tej sprawy; a także wskazano, że przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy jako gruntów rolnych jednoznacznie wyklucza możliwość przypisania mu interesu prawnego w postępowaniu, albowiem obiektywnie nie istnieją przesłanki pozwalające uznać, że uprawnienie polegające na korzystaniu z nieruchomości rolnych zostało lub może zostać ograniczone w przyszłości. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze wniesiono: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego Postanowienia w całości; oraz - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zwrot kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi Wojewoda kierował się przy załatwianiu sprawy, dokładnie wyjaśniono stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 10 października 2022 r. wskazując, że wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, a na wypadek jej uwzględnienia przy zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego przez Sąd wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 239 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wydane w w trybie art. 61a § 1 k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji pozwolenia na budowę – wniosek złożył M. T. (wnioskodawca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie organu II instancji zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 61a § 1 i art. 144 k.p.a. W sprawie zachodzi zatem sytuacja, w której organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, a nie z sytuacja w której postępowanie administracyjne w przedmiocie wygaszenia decyzji pozwolenia na budowę zostało już wszczęte. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest stanowisko, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, zaś okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, CBOiSA). Wyłącznie wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tego rodzaju sytuacjach nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy. Tym samym organ nie ustala kręgu stron w takim postępowaniu i nie zawiadamia ich o wniesieniu podania. Wnioskodawca jest zatem jedyną "stroną postępowania" (Wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III OSK 1012/21, LEX nr 3343671). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r., III OSK 1012/21, CBOiSA, wedle którego w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy. Tym samym organ nie ustala kręgu stron w takim postępowaniu, uznając jako jedyną stronę wnioskodawcę. To wnioskodawca nie mogąc doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego może tak wydane postanowienie zaskarżyć w oparciu o art. 61a § 2 k.p.a. W konsekwencji tego, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast oczywisty brak legitymacji do wniesienia skargi jest podstawą do jej odrzucenia (w tym kontekście: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA W-wa z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). Skoro, postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy, organ nie ustala kręgu stron w takim postępowaniu i nie zawiadamia ich o wniesieniu podania, a jedyną "stroną postępowania" jest wnioskodawca, to skarga wniesiona przez skarżącą spółkę P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (inwestora niebędącego wnioskodawcą), jako pochodząca od podmiotu, który nie może zainicjować postępowania sądowoadministracyjnego, podlega odrzuceniu. Na marginesie należy nadmienić również ubocznie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358), a przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por.: por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Na podstawie art. 222 p.p.s.a. Sąd postanowił o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100,00 zł (sto złotych).