II SAB/Ol 84/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy M. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 września 2020 r., - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy M. na rzecz P.K. kwotę "[...]" zł ("[...]" złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE P. K. (dalej: "Skarżący") wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta A (dalej: "Burmistrz") w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podał, że 1 września 2020 r. złożył drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie skanów umów na usługi prawne (obsługę prawną Urzędu Gminy, jednostek organizacyjnych Gminy), obowiązujących od listopada 2018 r. do sierpnia 2020 r. Na wezwanie Burmistrza z 9 września 2020 r. do sprecyzowania, w jakim zakresie domaga się udostępnienia informacji publicznej, która może być zawarta w ww. umowach, Skarżący wyjaśnił, że chce dowiedzieć się: ile Gmina płaci za obsługę prawną, do czego na mocy umowy jest zobowiązany prawnik, ile dni (godzin) wykonuje zadania w Urzędzie Gminy, czy za jakieś usługi pobiera dodatkowe opłaty (poza standardowym wynagrodzeniem miesięcznym) oraz czy w ramach standardowego wynagrodzenia reprezentuje Gminę przed sądami? Ponadto Skarżący poinformował organ, że z wnioskiem o tożsamej treści zwrócił się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego z terenu powiatu ostródzkiego, gdyż zamierza opracować i udostępnić organom porównanie w tym zakresie. Celem działania Skarżącego jest bowiem zapobieganie "szastaniu" publicznymi pieniędzmi przez wójtów małych gmin. Skarżący wniósł dodatkowo o przesłanie skanów wszystkich faktur za obsługę prawną za lata 2019 - 2020. Następnie, pismem z 28 września 2020 r., Burmistrz powołując się na art. 21 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1446), wezwał Skarżącego do dostosowania wniosku do wskazanego przepisu. Zdaniem Skarżącego, z art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika, że informacje sektora publicznego udostępnia się lub przekazuje w celu ich ponownego wykorzystania bezwarunkowo. Stwierdził ponadto, że umowy o obsługę prawną stanowią informację publiczną prostą i powinny być udostępniane w przypadku złożenia takiego wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Wywiódł, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zapewnienie nieskrępowanego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu organów administracji publicznej. Skoro Skarżący zawarł we wniosku żądanie przesłania skanów wskazanych wyżej umów, organ wystąpił do niego o wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej, która może być zawarta w tych umowach. Z wyjaśnienia Skarżącego z 9 września 2020 r. wynikało, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Informacje publiczne zawarte w żądanych umowach mają bowiem posłużyć stworzeniu opracowania dotyczącego funkcjonowania obsługi prawnej w jednostkach samorządu terytorialnego z terenu powiatu ostródzkiego, które będzie dalej udostępniane. W związku z tym, pismem z 28 września 2020 r. organ wystąpił do Skarżącego o dostosowanie wniosku do przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, lecz Skarżący nie zastosował się do wezwania. Organ przyznał, że informacje zawarte w umowach o obsługę prawną jednostki samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną, która może podlegać zasadom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Zastrzegł jednocześnie, że udostępnianie tych informacji musi przebiegać zgodnie z zapisami tych aktów prawnych. Stwierdził, że nie stawiał warunków udostępnienia informacji, lecz wskazywał na konieczność określenia zakresu żądanej informacji publicznej, a następnie - dostosowania wniosku do przepisów ustawy, co wprost wynika z art. 5 pkt 2 w związku z art. 21 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W piśmie procesowym z 28 października 2020 r. Skarżący podtrzymał zarzut bezczynności i zajęte stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.". W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie, że żądana przez Skarżącego informacja –umowy na usługi prawne Urzędu Gminy, jednostek organizacyjnych Gminy oraz faktury za te usługi - stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie sporne jest, czy przedmiotowy wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, czy wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1243 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.w.i.s.p.", a jego załatwienie nastąpiło przez wezwanie Skarżącego do dostosowania wniosku do wymogów tej ustawy. Zauważyć należy, że przepisy obu tych ustaw znajdują zastosowanie do takich informacji, które - oceniane przez pryzmat przepisów u.d.i.p. - posiadają status informacji publicznej. Jak już wskazano, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.i.d.p.). Przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Cechą wyróżniającą żądanie udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. od wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego pozostaje cel, któremu służyć ma udostępniana informacja publiczna. Przez ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego należy bowiem rozumieć, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p., wykorzystywanie przez użytkownika informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Jak wynika z art. 21 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 4 u.p.w.i.s.p., wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji wnosi się, gdy informacja sektora publicznego będzie wykorzystywana na warunkach innych niż zostały dla tej informacji pierwotnie określone, przy czym we wniosku należy wskazać cel ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług. Należy jednocześnie wyjaśnić, że za tego rodzaju "inny cel" wykorzystania informacji sektora publicznego nie może zostać uznane samo żądanie udostępnienia informacji użytkownikowi, choć w szerokim znaczeniu jest to niewątpliwie wykorzystanie informacji w celu innym niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Każdy bowiem dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu, niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone. W takiej sytuacji przyjęcie stanowiska, że każdy wiosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi w istocie wniosek o ponowne wykorzystanie informacji powodowałoby, że pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się puste (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 124/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 17/17, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. nacisk położony został przez ustawodawcę na pojęcie "celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel. Przyjęcie stanowiska, że każdy wiosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi w istocie wniosek o ponowne wykorzystanie informacji powodowałoby, że pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się puste. Każde bowiem udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania (zob.: wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r. l OSK 1332/14, CBOSA). Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że to wnioskodawca posiada wiedzę, czy określona informacja publiczna jest mu potrzebna jedynie w celu sprawowania szeroko rozumianej kontroli życia publicznego, czy też zamierza ją wykorzystać w innym celu komercyjnym lub niekomercyjnym, różnym od publicznego celu, dla którego informacja została pierwotnie wytworzona. Nie może więc budzić wątpliwości, że to wnioskodawca decyduje o tym, czy występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też z wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W konsekwencji, podmiot będący adresatem wniosku, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może arbitralnie przyjmować, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej o ile taka okoliczność nie wynika wprost z treści wniosku. Adresat wniosku nie dysponuje podstawą prawną do przekwalifikowania złożonego żądania udostępnienia informacji publicznej w żądanie ponownego wykorzystania informacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2012 r. II SA/Kr 1403/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 17/17, CBOSA). Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że organ może ocenić charakter żądania strony, jeżeli taka znajdować będzie uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy. Oceniając w tym kontekście przedmiotowy wniosek należy stwierdzić, że jego treść nie daje podstaw do uznania, iż stanowi on żądanie udostępnienia informacji w trybie przepisów u.p.w.i.s.p. Wskazany w nim przedmiot i zakres żądania pozostaje wystarczająco precyzyjny, aby wniosek rozpoznać w trybie przewidzianym w u.d.i.p. W rezultacie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie przepisów tej ustawy przez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Burmistrz nie przedstawił informacji żądanych przez Skarżącego we wniosku, błędnie oceniając, że żądana informacja jest informacją, do której zastosowanie mają przepisów u.p.w.i.s.p. Organ ten pozostaje więc w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Z treści pism organu nie wynika, aby zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego przypisać charakter rażący, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.) w pkt. III wyroku.