II SA/Gd 584/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/2103/22 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE M. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 czerwca 2022 r., w którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 14 marca 2022 r. organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku M. A., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na J. A. W decyzji zawarto pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Wskazaną decyzję doręczono stronie 22 marca 2022 r. Dnia 23 marca 2022 r. za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej wnioskodawczyni przesłała do Kolegium odwołanie od decyzji organu I instancji. Tą samą drogą w dniu 25 marca 2022 r. Kierownik Biura Kolegium potwierdził skarżącej otrzymanie korespondencji mailowej wraz z kompletem załączników. Pismem z 28 marca 2022 r. Kolegium poinformował skarżącą o treści art. 63 k.p.a. i wynikających z niniejszego przepisu konsekwencjach prawnych. Nadmieniono również, że odwołanie skarżącej wniesione do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej, Kolegium pozostawiło bez rozpoznania. Niniejsze pismo Kolegium zostało nadane w placówce pocztowej 4 kwietnia 2022 r. i doręczone wnioskodawczyni 6 kwietnia 2022 r. Dnia 7 kwietnia 2022 r. wnioskodawczyni złożyła za pośrednictwem Poczty Polskiej (data stempla pocztowego) odwołanie od decyzji organu I instancji z 14 marca 2022 r. Kolegium, pismem doręczonym stronie 25 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wyznaczyło wnioskodawczyni termin 30 dni od dnia otrzymania pisma na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 14 marca 2022 r. Nadmieniono przy tym, że wniosek powinien wskazywać na przyczyny uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, 26 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek, w którym zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Niniejszy wniosek nie zawierał uzasadnienia. Postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. Kolegium odmówiło wnioskodawczyni przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z 14 marca 2022 r. Następnie postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. organ ten, w sprawie o sygn. akt SKO Gd 2103/22, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w jego ocenie odwołanie zostało przez stronę wniesione z uchybieniem terminu wynikającego z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.), dalej jako "k.p.a." Wyjaśniło, że termin wynikający ze wskazanego przepisu ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że jego uchybienie skutkuje bezskutecznością wniesionego odwołania, a jego upływ organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Organ II instancji, powołując się na wcześniej wskazane okoliczności dotyczące doręczenia decyzji skarżącej, wskazał, że czynność ta została przeprowadzona bez uchybień, a termin przewidziany na złożenie odwołania upłynął z dniem 5 kwietnia 2022 r., w związku z czym decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Odwołanie skarżącej zostało bowiem wniesione 7 kwietnia 2022 r., co potwierdza data na stemplu pocztowym, widniejąca na kopercie, w której nadesłano odwołanie. W związku z powyższym, organ odwoławczy, działając zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z 14 marca 2022 r., co oznacza że na tym etapie sprawy postępowanie odwoławcze zostało zakończone. Kolegium podkreśliło, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia stronie decyzji, o czym stanowi art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu – do stwierdzenia wniesienia odwołania z jego uchybieniem. Kolegium podkreśliło również, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy odwołanie zostanie złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, stanowi jego uchybienie i skutkuje brakiem podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Po stwierdzeniu niedotrzymania terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy nie może już merytorycznie rozpatrzyć odwołania, ale ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi. Uchybienie terminu nie jest ani oceniane, ani stopniowane. Stąd także nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie (wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 183/18, Lex nr 2979670). M. A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na tak wydane postanowienia. W uzasadnieniu strona wskazała, że za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek do Urzędu Miasta Gdyni w sprawie prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którego stan zdrowia znacznie się pogorszył w okresie pandemii. Dokumentacja uzupełniająca na prośbę urzędnika Urzędu Miasta Gdyni również została przesłana na pośrednictwem poczty elektronicznej z przyczyn trwającej epidemii COVID-19. Dnia 14 marca 2022 r. została wydana decyzja odmowna w sprawie prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast po doręczeniu jej listem poleconym w dniu 22 marca 2022 r., dnia następnego skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej wysłała odwołanie na ww. decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W związku z powyższym skarżąca otrzymała mailowe potwierdzenie odbioru dokumentów i informację o nadanej sprawie sygnaturze akt 1797/22. Dnia 6 kwietnia 2022 r. strona odebrała pismo nadane listem poleconym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w treści którego powołano się na to, że odwołanie zostało wniesione za pomocą "zwykłej" poczty elektronicznej, nie zaś adresu do doręczeń elektronicznych i Kolegium postanawia zostawić sprawę bez rozpatrzenia. Następnego dnia, tj. 7 kwietnia 2022 r. skarżąca nadała listem poleconym odwołanie wraz z pełną dokumentacją. Zgodnie z kolejnymi wytycznymi Kolegium, skarżąca w odpowiedzi na pismo z 20 kwietnia 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wskazała, że jej uzasadnienie w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania SKO uznało za niewystarczające, mimo tego, że w ocenie strony dotrzymała ona wszystkich terminów. Zdaniem skarżącej, organ II instancji obarczył ją winą za niedotrzymanie terminu mimo, że odwołanie zostało wysłane jedynie z 2 dniowym opóźnieniem. Nie wzięto również pod uwagę faktu wysłania odwołania przez skarżącą drogą mailową z zachowaniem ustawowego terminu. Zdaniem strony, organ wykazał się brakiem ludzkiej życzliwości, dobrych chęci i dobrej woli w pozytywnym załatwieniu i rozstrzygnięciu sprawy poprzez sztywne opieranie się na artykułach k.p.a. przez urzędników, którzy nie działają w interesie zwykłego obywatela i świadomie grają na zwłokę tylko po to, żeby finalnie wcale sprawy nie rozpatrzyć pozytywnie i świadczenia nie przyznać. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Powyższy termin do wniesienia środka odwoławczego ma charakter ustawowy i sztywny, wobec czego nawet jednodniowe jemu uchybienie, skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o czym stanowi art. 134 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje, że środek ten nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Art. 134 k.p.a. w całokształcie stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt SKO Gd 2103/22, którym organ stwierdził uchybienie przez M. A. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 14 marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na stwierdzenie, że decyzja, której zaskarżenia próbowała dokonać skarżąca, została jej doręczona 22 marca 2022 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 5 kwietnia 2022 r. Skarżąca złożyła tymczasem odwołanie 7 kwietnia 2022 r., a więc z uchybieniem wskazanego terminu. W tym miejscu wskazać należy, że z akt sprawy wynika także, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, pojawiały się rozbieżności dotyczące kolejności wydawania postanowień o stwierdzeniu uchybienia terminu i odmowie przywrócenia terminu. Według dominującego poglądu, który i sąd w niniejszej sprawie podziela, odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zwalnia organu z obowiązku wydania następnie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 151/12, postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 141/13, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/12, wyrok NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 50/05). Według drugiego poglądu, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu (wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 478/10, wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie uchybienia terminu wymaga jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia, o czym stanowi art. 134 k.p.a. Dzieje się tak dlatego, że wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie zażalenia. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie jest więc dopuszczalne wyłącznie w przypadku przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia, zgodnie z art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ wypowiada się co do czynności wniesienia środka odwoławczego - zażalenia bądź odwołania. Nie można zatem przyjąć, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia wykluczone jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 134 - teza 15; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 588/12, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., I OSK 1832/18). Sąd stwierdził, że w postanowieniu z 22 czerwca 2022 r. Kolegium orzekło o odmowie przywrócenia M.A. terminu do wniesienia odwołania. Wobec uchylenia przez Sąd, w wyroku z 13 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie II SA/Gd 585/22, ww. postanowienia z 22 czerwca 2022 r., aktualizuje się konieczność ponownego rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co z kolei skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia Kolegium kontrolowanego w niniejszej sprawie sądowej, tj. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - jako przedwczesnego. W przypadku wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać prośbę strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i winien to uczynić w pierwszej kolejności, gdyż od rozstrzygnięcia tej kwestii zależą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie to będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu (za: wyrok WSA w Łodzi z 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1344/13). Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., I OSK 408/09, LEX nr 595368). Rozstrzygnięcie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia odwołania winno więc poprzedzać postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania odwołania w tej sprawie, a właściwie jego wstępne badanie zmierzające do ustalenia zachowania terminu do złożenia tego środka zaskarżenia. Również w literaturze przedmiotu podnosi się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w LEX/el., 2014 i cyt. tam W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 153). Dzieje się tak, o czym już mowa była powyżej, że w sytuacji wydania postanowienia o przywróceniu stronie terminu – nie ma już potrzeby wydawania postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Jak zaś wskazano powyżej, w wyroku z 13 grudnia 2022 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 585/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Kolegium z 22 czerwca 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zatem zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jako wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania narusza prawo i podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.