II SA/Kr 1220/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022r. znak : SKO.Z/4100/87/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak SKO.Z/4100/87/2022, po rozpatrzeniu zażalenia J. D., utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 6 czerwca 2022r. nr: GK.6724.16.7.2021.BS dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. zgodności budynku produkcyjnego (tartak) zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. , z ustaleniami obowiązującego miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania, teren wskazany we wniosku, oznaczonym jest symbolem "9U.2", a zgodnie z § 25 ust. 1 dla tego symbolu wyznacza się tereny usług komercyjnych z drobną wytwórczością. Zgodnie ust. 2 podstawowym przeznaczeniem jest: zabudowa usługowa, w tym usługi handlu, rzemiosła i drobnej wytwórczości. W ust. 3 dla terenów U.2 ustalono z kolei przeznaczenie dopuszczalne: 1) garaże, obiekty zaplecza technicznego, magazynowego, składowego, socjalnego; 2) obiekty małej architektury; 3) dojazdy, parkingi; 4) ciągi piesze, ścieżki rowerowe; 5) zieleń izolacyjna, urządzona; 6) sieci, urządzenia, obiekty infrastruktury technicznej. Poddając analizie postanowienia planu oraz wniosek strony wraz z opisaną w nim inwestycją, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, § 25 Uchwały Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim nr XXI/190/2020 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 5863 z dnia 21 września 2020r.) określający możliwości inwestycyjne w terenach oznaczonych symbolem "9 U.2" nie przewiduje bowiem możliwości realizacji inwestycji o takiej skali, jak ta opisana we wniosku. Z materiału dowodowego pozyskanego przez organ od WIOŚ w Krakowie wynikają bowiem okoliczności takie jak liczba pracowników, materiał wykorzystywany do obróbki, odpady itd. Także z samego wniosku strony wynika, że budynek tartaku jest znacznych rozmiarów, tj. około 15 metrów x 40 metrów z pomieszczeniami przyległymi. Z zestawienia tych danych wynika, że przedmiotowy tartak nie mieści się w pojęciu "drobna wytwórczość". Kolegium zaznaczyło, że jego intencją nie jest przesądzenie na etapie niniejszego postępowania co pod tym pojęciem należy dokładnie rozumieć, lecz niewątpliwie budynek o gabarytach wskazanych we wniosku, który służy celom przetwórczym o charakterze przemysłowym ok 3000 m3 materiału miesięcznie, przy zatrudnieniu 32 pracowników takich warunków nie spełnia. Kolegium wskazało także, iż organ nie miał obowiązku badać poprzednich gabarytów budynku, bowiem wydanie zaświadczenia związane jest z postanowieniem powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia 24 lipca 2020 r., celem legalizacji samowoli budowlanej rozbudowy zakładu tartacznego. W tym wypadku organ określa czy zamierzenie to wpisuje się w zastany plan miejscowy. Jednocześnie Kolegium oceniło, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Organ pozyskał dokumenty świadczące o skali działania przedmiotowego tartaku od WIOŚ w Krakowie i na ich podstawie dokonał stosownych ustaleń co do możliwości jego zakwalifikowania pod przeznaczenie przewidziane w planie. Kolegium nie podzieliło poglądu skarżącego dotyczącego szerokiego rozumienia pojęcia "drobna wytwórczość" w przedmiotowej sprawie i zakwalifikowania budynku tartaku pod tym pojęciem. Działanie takie w ocenie Kolegium dalece wykraczałoby poza zakres cytowanego powyżej § 25 ust. 1 – 3 uchwały. Od powyższego postanowienia J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt. 9) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 25 Uchwały nr XXL 190.2020 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 9 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość K. w Gminie M. P. - etap A poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tartak zlokalizowany na działkach ewid: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. (a ściślej - rozbudowa już istniejącego tartaku) niezgodny jest z obowiązującym planem, co spowodowało odmowę wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, 2) art. 7a w zw. z art. 217 kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącego pomimo istnienia po stronie organu I instancji wątpliwości interpretacyjnych, które winny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, 3) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 218 § 2 KPA poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie pomimo braku w planie definicji drobnej wytwórczości, w tym w szczególności odniesienia tegoż pojęcia do wolumenu produkcji, zatrudnienia czy też wytwarzanych odpadów. W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez radcę prawnego zgodnie z normami przepisanymi. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.735 ze zm., dalej: k.p.a.) zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zaświadczeniem, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu, bowiem dokument ten jest wymagany przepisem prawa, tj. art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, że organy administracji publicznej wydają stosowne zaświadczenie w przypadku zgodności wykonanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu, a odmawiają w przypadku stwierdzenia takiej niezgodności. W tym zakresie działania organów administracji opierają się wyłącznie o ściśle określone regulacje i organy te nie mogą wydać zaświadczenia w sytuacji, gdy z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika coś innego. W przypadku wystawienia takiego zaświadczenia organ administracji dopuściłby się naruszenia nie tylko art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. II SA/Gl 462/22). Nie bez powodu postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia jest określane mianem postępowania uproszczonego. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach bądź obowiązkach strony. "Rozstrzygnięciem" w tym postępowaniu jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, albo odmowa takiego potwierdzenia. W świetle powyższego postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia sprowadzało się w swej istocie do ustalenia prawnego reżimu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego na terenie, na którym jest posadowiony obiekt należący do skarżącego (por. wyrok NSA z 13 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2838/19). W przedmiotowej sprawie organ poczynił ustalenia, których prawidłowości strona skarżąca nie podważa. Wynika z nich, że przedmiotem wniosku skarżącego są działki, na których zlokalizowano tartak o powierzchni 15x40 metrów, w którym zatrudnionych jest 32 pracowników i który zużywa ok. 3000 m3 surowca miesięcznie. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy działalność powyższego tartaku można uznać za dopuszczalną na tym terenie zgodnie z § 25 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim nr XXI/190/2020 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 5863 z dnia 21 września 2020r.) "drobną wytwórczość", czy też nie. Wobec tego, że ani zapisy cyt. uchwały, ani żadne inne przepisy nie zawierają legalnej definicji sformułowania "drobnej wytwórczości", należy sięgnąć do słownikowego rozumienia tego pojęcia. Słownik Języka Polskiego PWN każe pod tym hasłem rozumieć "wytwórczość prowadzoną na małą skalę", a wielu miejscach pojęcie to jest traktowane jako synonim rzemiosła, rękodzieła i chałupnictwa. W świetle powyższej definicji słownikowej, która pokrywa się z potocznym rozumieniem analizowanego pojęcia, Kolegium słusznie uznało, że prowadzona przez skarżącego działalność z pewnością wykracza poza zakres drobnej wytwórczości. Prowadzony tartak, który zatrudnia 32 osoby i przetwarza miesięcznie ok. 3000 m3 nie może być bowiem uznany za działalność o małej skali i jest bardzo daleki od bliskoznacznych pojęć rzemiosła, czy rękodzieła, a tym bardziej chałupnictwa. Jest to działalność prowadzona przy użyciu specjalistycznego sprzętu, sporego zasobu pracowników i potencjalnie znacznej uciążliwości dla sąsiednich działek. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi. Po pierwsze organy nie dopuściły się naruszenia przepisów proceduralnych poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W celu rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, organy były zobowiązane do poczynienia adekwatnych ustaleń co do zakresu prowadzonej przez skarżącego działalności, a pozyskana opinia WIOŚ w Krakowie była w tym zakresie odpowiednim dowodem. Skarżący nie kwestionuje z resztą wynikających z niej ustaleń. Organy nie naruszyły również zapisów planu miejscowego, ani art. 217 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, poprawnie oceniono ustalony stan faktyczny przez pryzmat pojęcia drobnej wytwórczości, a fakt, że skarżący nie zgadza się z wynikiem tej oceny nie oznacza, że organ rozstrzygnął istniejące wątpliwości na jego niekorzyść. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.