IV SAB/Po 216/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE IV SAB/Po 216/21 Uzasadnienie M. P. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w P. skargę na Wojewodę zarzucając mu, iż w dniu [...] lutego 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 500+ na córkę N. P. ur. [...].03.2018r. na okres 2021-2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. W., który w dniu [...].03.2021r. przekazał cały komplet dokumentów do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. do Wydziału Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego. Ponieważ mąż skarżącej pracuje jako kierowca w transporcie międzynarodowym jej obowiązkiem było do końca czerwca 2021 przedłożenie nowego aktualnego druku A-l na kolejny rok. Druk A-l przez MOPS w G. W. został również przekazany do P. w wyznaczonym terminie. W dniu [...].07.2021 zostało wysłane pierwsze ponaglenie z prośbą o informację na jakim etapie rozpatrywania jest wniosek skarżacej. Kolejne ponaglenie zostało wysłane [...].08.2021 również z prośbą o wyjaśnienie, dlaczego został wstrzymany i nie wypłacony zasiłek wychowawczy 500+ na córkę. Do dnia sporządzenia skargi nie została udzielona żadna informacja. W międzyczasie kilkukrotnie skarżąca próbowała się kontaktować telefonicznie, jednak ze względu na RODO nie udzielono jej żadnej informacji. Skarżąca nie wie co jeszcze ma zrobić, aby ktoś w końcu udzielił jej jakiejś informacji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi na przewlekłość i bezczynność w postępowaniu prowadzonym na wniosek z dnia [...].02.2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w sprawie znak [...]. Uzasadniając swe stanowisko Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...].02.2021 r. skarżąca złożyła w organie właściwym wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] na jedno dziecko - N. P.. Wniosek z załącznikami wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu [...].03.2021 r. Wojewoda w dniu [...].11.2021 r. ustalił występowanie koordynacji w sprawie i wydał informację o przyznaniu świadczenia na cały okres zasiłkowy, zgodnie z wnioskiem. W dniu [...].11.2021 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga, w której skarżąca zarzuca bezczynność Wojewody w przedmiocie załatwienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości, z uwagi na ustanie, z dniem wydania informacji o świadczeniu, stanu przewlekłości i bezczynności. Wyjaśnił jednocześnie, że ponaglenie skarżącej, datowane [...].08.2021 r. nie ma znaczenia w sprawie (ponaglenie datowane [...].07.2021 r. dotyczy wniosku o zasiłek rodzinny). Dzieje się tak dlatego, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 20919 r. poz. 2407, dalej :"u.p.p.w.d."), nadanym ustawą o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1162, dalej "ustawa zmieniająca"), od 13 lipca 2021 r., w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe stosuje się do ponagleń wniesionych przed dniem wejścia w życie nowelizacji art. 28 u.p.p.w.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 r. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Wskazać należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w w/w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu treść niniejszej skargi i okoliczności sprawy wskazują na to, że powinna ona zostać uznana za skargę na bezczynność organu, a nie na przewlekłość postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skarżąca co prawda nie nazywa swej skargi ani skargą na przewlekłość, ani na bezczynność, jednak z jej treści można wywnioskować, że dotyczy ona bezczynności organu w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie. Skarżąca nie podnosi zarzutów dotyczących czynności pozornych, opóźniających postępowanie (to przewlekłość), a zarzuca niezałatwienie sprawy w terminie (to jest bezczynność). Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak wskazać, że w kontrolowanej sprawie występuje w tym zakresie sytuacja szczególna. Zgodzić się trzeba z Wojewodą, że wprawdzie z art. 28 ust.1 ustawy z 11 lutego 2016 r. w aktualnym brzmieniu wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), jednak z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a k.p.a. Przedstawiając sekwencję zdarzeń istotnych dla niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że skarżąca w dniu [...].02.2021 r. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Następnie w dniu [...].03.2021 r. złożyła formularz dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa państwa właściwego do wypłaty świadczeń. Ośrodek Pomocy Społecznej w G. W. przesłał do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. ww. dokumenty z prośbą o ustalenie, czy w sprawie zachodzi koordynacja i ustalenie właściwego ustawodawstwa z uwagi na pracę męża skarżącej na terytorium innego państwa. Wniosek ten wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...].03.2021 r. Kolejną udokumentowaną czynnością OPS w G. W. jest przesłanie kolejnego druku A1 do Wojewody w dniu [...].07.2021 r. Należy podkreślić, że w aktach sprawy nie ma żadnych udokumentowanych czynności Urzędu Wojewódzkiego. Należy wskazać, że od momentu złożenia formularza w 05.03.2021 r. dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa państwa właściwego do wypłaty świadczeń skarżąca nie otrzymała żadnej informacji na temat stanu załatwienia swojej sprawy. Wojewoda nie poinformował jej także o niezałatwieniu sprawy w terminie. Skarżąca w dniu [...].07.2021 r. wniosła do Urzędu Wojewódzkiego ponaglenie. Jak już wspomniano zgodnie z art. 28 u.p.p.w.d. w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się. Niemniej w ocenie Sądu ma to znaczenie jedynie dla tego, że skarżąca mogła złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia, tj. ponaglenia, a nie usprawiedliwiać pozostawanie organu w bezczynności. Tym bardziej, że skarżąca domagała się załatwienia sprawy. Kolejne ponaglenie skarżąca złożyła w dniu [...].08.2021 r. Skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do WSA w Poznaniu. Skarga wpłynęła w dniu [...].10.2021 r. do Sądu i zgodnie z procedurą została przekazana Wojewodzie w celu nadania jej biegu. Wojewoda Wlkp. wskazał, że skarga została do niego wniesiona w dniu [...].11.2021 r. Po wniesieniu skargi Wojewoda wydał w dniu [...].11.2021 r. informację o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego. Jak już wspomniano z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdyż wniosek skarżącej z [...] lutego 2021 r. załatwiono dopiero po wniesieniu skargi wydając w dniu [...].11.2021 r. informację o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego Podsumowując należy wskazać, że Wojewoda pozostawał w bezczynności. Wojewoda nie poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wyjaśnił skarżącej przyczyn opóźnienia, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, wniosek skarżącej rozpoznał dopiero po wniesieniu przez nią skargi do tut. Sądu. Zdaniem Sądu postawa Wojewody i czas trwania niniejszego postępowania pozwalają na uznanie, żeby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Organ nie wskazał żadnych racjonalnych i usprawiedliwionych przyczyn tak znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy, nie informował skarżącej o przebiegu postępowania, wreszcie nie przedłużył terminu do załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że stan bezczynności w niniejszej sprawie trwał ponad 8 miesięcy. Wojewoda naruszył także art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., ponieważ nie poinformował strony o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy i nie wskazał przyczyn takiego stanu rzeczy. Organ nie wskazał żadnych racjonalnych i usprawiedliwionych przyczyn takiego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Organ nie podjął żadnych działań w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Z powyższych względów, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe, Sąd uwzględnił skargę w tym zakresie, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 2 sentencji wyroku), a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku) w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 09 lutego 2021 r. należało natomiast umorzyć (punkt 1 sentencji wyroku), zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącej został już merytorycznie rozpoznany w dniu 16 listopada 2021 r. i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy stało się bezprzedmiotowe,