I OW 137/20

SENTENCJA Dnia 19 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA: Elżbieta Kremer, Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA:, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku E. K. o udzielenie schronienia w domu samotnej matki postanawia: 1. wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Prezydenta Miasta R. o zwrot kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie rozpoznania wniosku E. K. o udzielenie schronienia w domu samotnej matki przez wskazanie Wójta Gminy M. jako właściwego w sprawie. Organ wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że E. K. spełnia warunki uznania za osobę bezdomną z art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) dalej zwanej "u.p.s.". Nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, lecz w schronisku – Domu Samotnej Matki i Dziecka w C. Jest zameldowana na pobyt stały pod adresem P [...], [...] M. Przed pobytem w schronisku "pomieszkiwała" u konkubenta pod adresem ul. D. [...] w R. Zdaniem organu nie można jednak uznać, że jest to miejsce zamieszkania wnioskodawczyni, bowiem konkubinat ustał, a wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu (który przysługuje ojcu jej byłego konkubenta). W tej sytuacji, w ocenie organu składającego wniosek, właściwa w sprawie jest gmina ostatniego zameldowania E. K. na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek działająca z upoważnienia Wójta Gminy M. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. podniosła, że E. K. od ponad 16 lat nie zamieszkuje pod adresem stałego zameldowania. Od około trzech lat miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest R., w którym przebywała u swojego konkubenta i gdzie była skoncentrowana jej aktywność życiowa. Zaznaczono, że konflikt wnioskodawczyni z ojcem byłego konkubenta przyczynił się do podjęcia przez nią decyzji o opuszczeniu mieszkania w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpoznania wniosku E. K. o udzielenie schronienia w domu samotnej matki. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020, poz. 1876 ze zm.) dalej zwanej "u.p.s." nakłada na jednostki organizacyjne pomocy społecznej obowiązek podejmowania działań na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu (art. 47 ust. 1 u.p.s.). Specjalną pomocą w tym zakresie objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w sytuacjach zagrożenia przemocą mogą znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Standardy usług świadczonych przez domy dla matek z małymi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. Nr 43, poz. 418). Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 47 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania, zwanym dalej "ośrodkiem". Powyższa norma – aczkolwiek odnosząca się do konkretnej kategorii świadczeń – jest powtórzeniem ogólnej klauzuli zawartej w art. 101 ust. 1 u.p.s. stanowiącej, iż właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Powyższa zasada doznaje przełamania w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Tym samym wszędzie tam gdzie nie istnieje możliwość ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej – a tak jest w wypadku osób bezdomnych – wypada wskazać art. 101 ust. 2 u.p.s. jako podstawą prawną określającą właściwość miejscową gminy – por. postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r. sygn. akt I OW 114/18 i z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OW 65/16. Zatem dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość konieczne jest ustalenie, czy wnioskująca o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej E. K. jest osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W każdym z tych przypadków przewidziane w ustawie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu tej ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość uznał, że E. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Wnioskodawczyni posiada stałe miejsce zameldowania w gminie M., jednak od ponad 16 lat nie mieszka pod adresem zameldowania na pobyt stały i nie ma możliwości powrotu do lokalu pod tym adresem. Ponadto nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, ponieważ za taki lokal nie można uznać pokoju w Domu Samotnej Matki i Dziecka w C., jest bowiem przeznaczony jedynie do krótkotrwałego pobytu osób, nie zaś do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (por. postanowienie NSA z 11 października 2019 r. sygn. akt I OW 56/19). Nie można przy tym uznać, że wnioskodawczyni posiada miejsce zamieszkania w R., w lokalu należącym do ojca byłego konkubenta, skoro oba organy pozostające w sporze zgodnie stwierdziły, że z uwagi na konflikt z właścicielem lokalu opuściła to miejsce. Ponadto z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z 6 kwietnia 2020 r. wynika, że wnioskodawczyni nie miała możliwości pozostania w tym lokalu. Powyższe okoliczności faktyczne pozwalają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na stwierdzenie, że organem właściwym w sprawie jest - stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. – Wójt Gminy ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały, tj. M. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie. Wniosek Prezydenta Miasta R. o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.