I OSK 2029/18

SENTENCJA Dnia 6 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 865/17 w sprawie ze skargi G.K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przewinienia dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 865/17 oddalił skargę G.K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przewinienia dyscyplinarnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] G.K. – [...], obwiniając go o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zmienił postawiony wyżej wymienionemu policjantowi zarzut dyscyplinarny, obwiniając go o to, że w dniu [...] stycznia 2017 r. w miejscowości [...], przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. i będąc z tego tytułu zwolnionym z zajęć służbowych, uczestniczył w charakterze sędziego w [...] Mistrzostwach Gminy [...] w piłce nożnej halowej o Puchar Wójta, przez co jego zachowanie nie było przykładem praworządności i nie służyło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, tj. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta określonej w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) w zw. z § 2 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3, dalej w skrócie "Zasady etyki zawodowej policjanta"). Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uznał obwinionego za winnego popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i odstąpił od wymierzenia kary dyscyplinarnej. Na skutek wniesienia przez [...] G.K. od powyższego orzeczenia odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w oparciu o materiał dowodowy składający się z protokołu przesłuchania [...] G.K. w charakterze obwinionego, protokołów przesłuchań w charakterze świadka: [...], protokołu oględzin monitoringu Zespołu Szkół w [...], kopii karty zapoznania [...] G.K. z zarządzeniem nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta oraz materiałów z czynności wyjaśniających ustalił następujący stan faktyczny. [...] G.K. w okresie od dnia [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim w celu rehabilitacji po przeprowadzonym zabiegu [...]. W dniu [...] stycznia 2017 r. w hali sportowej Zespołu Szkół w [...] odbyły się [...] Mistrzostwa Gminy [...] w piłce nożnej halowej o Puchar Wójta Gminy [...]. W turnieju piłkarskim uczestniczyło 5 zespołów z sołectw gminy [...], tj. [...]. Współorganizatorem imprezy piłkarskiej był koordynator imprez sportowych w środowisku wiejskim A.K., prywatnie brat [...] G.K. Pierwotnie, zgodnie z planem, wszystkie mecze piłkarskie miał sędziować K.T., ale ostatecznie nie przyjechał on na turniej. Wówczas A.K. poprosił siedzącego na trybunach swojego brata G., aby sędziował mecze. A.K. nie mógł być arbitrem piłkarskim, bo sam występował w jednej z drużyn piłkarskich. [...] G.K. zgodził się i sędziował wszystkie mecze do zakończenia turnieju piłkarskiego. W toku postępowania dyscyplinarnego przesłuchano [...] G.K. w charakterze obwinionego. Nie przyznał się do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i zakwestionował swoją winę. Nie negował obecności w dniu [...] stycznia 2017 r. w hali sportowej Zespołu Szkół w [...], a także sędziowania meczów podczas turnieju piłki nożnej halowej. Stwierdził, że nie planował podjęcia się funkcji sędziego (uczynił to po usilnych prośbach brata), na turniej wybrał się w celu obejrzenia spotkań piłkarskich i skorzystania z hali gimnastycznej w celu rehabilitacji kontuzjowanego [...]. Dodał, że pełnienie obowiązków sędziego było formą zaleconej przez lekarza prowadzącego i rehabilitanta rehabilitacji operowanego [...], gdyż zalecono mu jak najwięcej ruchu i jak największą aktywność w celu szybszego powrotu do pełnej sprawności fizycznej. Obecność [...] G.K. w dniu [...] stycznia 2017 r. w hali sportowej Zespołu Szkół w [...] i sędziowanie przez niego meczów podczas turnieju piłki nożnej halowej potwierdzili [...]. Przesłuchany w charakterze świadka K.T. podał, że w rozmowie z A.K. pierwotnie zgodził się sędziować mecze w turnieju piłki nożnej halowej podczas [...] Mistrzostw Gminy [...], to jednak zapomniał o tym fakcie i nie przybył na turniej. Organ odwoławczy przytoczył treść § 2 i § 23 Zasad etyki zawodowej policjanta, z których wynika, że policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, a także powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Obwiniony zapoznał się z w/w aktem prawnym w dniu 20 maja 2007 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Wskazał, że istotą prowadzonego postępowania dyscyplinarnego było ustalenie przez przełożonego dyscyplinarnego umyślności bądź nieumyślności przewinienia dyscyplinarnego (naruszenie dyscypliny służbowej) związanego z wystąpieniem winy przy jego popełnieniu, jej formy, zamiaru (dolus directus, dolus eventualis) oraz postaci nieumyślności. Przy czym stopień winy nie może przesądzać o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, a jedynie – zgodnie z treścią art. 134h ust. 1 ustawy o Policji – ma wpływ na wymiar kary. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wprawdzie popełniony przez [...] G.K. delikt dyscyplinarny nie spowodował istotnych zakłóceń w realizacji zadań Policji, to jednak nie był przykładem praworządności i nie służył pogłębianiu społecznego zaufania do Policji, zaś samo przewinienie dyscyplinarne należy ocenić jako przewinienie dyscyplinarne w stopniu wyższym niż znikomy. Właśnie zaistnienie tych okoliczności było podstawą do stwierdzenia winy przez przełożonego dyscyplinarnego i odstąpienia od wymierzenia kary dyscyplinarnej. Organ odwoławczy zauważył, iż z postawy prezentowanej przez [...] G.K. wynika, że wbrew oczywistym dowodom nie przyjmuje on do wiadomości faktu, że nawet jednodniowe uczestnictwo w imprezie sportowej, polegające na sędziowaniu meczów piłki nożnej halowej w czasie, gdy posiadał on zaświadczenie lekarskie o zwolnieniu od zajęć służbowych z powodu rehabilitacji, z jednej strony może być odebrane przez innych policjantów danej jednostki jako co najmniej postępowanie nieetyczne, a z drugiej strony skutkuje naruszeniem dobrego imienia Policji i kształtowaniem niewłaściwych postaw policjanta w oczach innych osób, o czym świadczy przesłana informacja od anonimowego autora, który uznał zachowanie obwinionego jako niewłaściwe. Takie postępowanie policjanta mieszkającego w małej społeczności wiejskiej naruszyło zasady praworządności i z całą pewnością nie prowadziło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. W okresie objętym zwolnieniem lekarskim z powodu choroby obowiązki prewencyjne [...] G.K. przejęli wszyscy policjanci Posterunku Policji w [...]. Z uwagi na zaistniałą sytuację kadrową były generowane dodatkowe godziny w służbie, gdyż policjanci, niezależnie od trudności i absencji chorobowych innych osób, musieli pełnić służbę i zapewnić właściwy sposób realizacji zadań. W małym miasteczku wiedza na temat zwolnienia lekarskiego wyżej wymienionego policjanta była niemal powszechna, a zatem jego aktywność na zawodach mogła zostać odebrana negatywnie. W odbiorze zewnętrznym mogło to oznaczać, że w rzeczywistości wystawienie [...] G.K. zwolnienia lekarskiego było niepotrzebne i bezpodstawne, gdyż faktycznie prezentował on sprawność fizyczną. Z drugiej jednak strony postawa wyżej wymienionego policjanta umożliwiła przeprowadzenie zawodów, o czym wiedziała tylko wąska grupa osób zaangażowanych w organizację turnieju. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] okoliczność, że dr n.med. [...] w zaświadczeniu lekarskim o zwolnieniu obwinionego od zajęć służbowych z powodu choroby do połowy marca 2017 r. stwierdził, iż schorzenie pozwala policjantowi poruszać się poza domem, nie oznacza, że może on sędziować mecze piłki nożnej halowej. Za wystawieniem zaświadczenia lekarskiego przemawia potrzeba zapewnienia szybkiego wyzdrowienia chorego i temu też celowi służy zwolnienie lekarskie. Zachowanie obwinionego w inkryminowanej sytuacji było obiektywnie niewłaściwe i nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. W tym przypadku nieprzestrzeganie przez obwinionego zasad etyki zawodowej policjanta podlegało na uczestnictwie w imprezie sportowej w czasie zwolnienia lekarskiego. Takie zachowanie było wysoce nieodpowiedzialne, gdyż w oczywisty sposób dezorganizuje zaplanowanie służby. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że [...] G.K. jest winny nieetycznego postępowania wobec przełożonych, jak też innych policjantów Posterunku Policji w [...]. Popełniony przez niego delikt dyscyplinarny nie da się skutecznie usprawiedliwić zaświadczeniem lekarskim, albowiem obwiniony wykorzystał to zaświadczenie niezgodnie z jego przeznaczeniem. Jednocześnie uwzględniając charakter popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, przyjął, że stwierdzenie winy i odstąpienie od ukarania jest rozstrzygnięciem współmiernym do stopnia zawinienia popełnionego przez niego czynu i tym samym orzekł o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi G.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], mimo że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów: 1) prawa materialnego, a to: a) art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 i § 23 "Zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez przypisanie skarżącemu winy za naruszenie dyscypliny służbowej i zasad etyki zawodowej wskutek czynnego udziału, w roli sędziego, w zawodach piłki nożnej halowej podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, w sytuacji, gdy czyn skarżącego w istocie stanowił realizację zaleceń lekarza i w żadnym stopniu nie przyczynił się do osłabienia zaufania społecznego do Policji, a także nie stanowił przewinienia dyscyplinarnego; b) art. 135g pkt 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, a przede wszystkim wyjaśnień samego skarżącego, który konsekwentnie, od początku postępowania, podkreślał, że jego udział w zawodach był podyktowany koniecznością realizacji zaleceń lekarza oraz chęcią pomocy bratu wobec zagrożenia nieprzeprowadzenia zawodów na skutek absencji sędziego, a więc okoliczności, które wbrew opinii przełożonych winny budzić poszanowanie dla działań Policji; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie skarżącego winnym zarzucanych mu czynów i naruszeniu w ten sposób zasady działania organów administracyjnych na podstawie przepisów prawa, nieuwzględnienie interesu skarżącego w toku postępowania dyscyplinarnego oraz wydanie orzeczenia niemającego odzwierciedlenia w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego; b) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niepełne wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, ani dowodów, na których oparto orzeczenie oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności wyjaśnieniom skarżącego oraz zaświadczeniu lekarskiemu z dnia [...] marca 2017 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponownie podał, że w przedstawionym przez skarżącego zaświadczeniu lekarskim lekarz prowadzący wyraźnie zalecił aktywność fizyczną celem szybkiego powrotu do pełnej sprawności ruchowej. Uczestnictwo w zawodach sportowych w charakterze sędziego stanowiło zatem wyłącznie realizację orzeczenia lekarskiego (programu rehabilitacyjnego [...]). W świetle powyższego niedopuszczalne jest dopatrywanie się jakichkolwiek uchybień zasad etyki zawodowej policjanta. Działanie skarżącego nie dość, że czyniło zadość zaleceniom lekarza, to stanowiło przysługę dla osoby najbliższej (brata) oraz lokalnej społeczności. Z kolei doszukując się wpływu decyzji G.K. na wizerunek Policji można dopatrzyć się pozytywnych skutków, gdyż jego ewentualna odmowa skutkowałaby nieprzeprowadzeniem zawodów, mimo gotowości pozostałych uczestników. Zachowanie skarżącego nie wywołało żadnych negatywnych skutków dla społecznego zaufania do Policji. Ponadto skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie sposób doszukać się odniesienia do zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2017 r., w którym lekarz prowadzący już wprost stwierdził, że udział pacjenta w zawodach był "jak najbardziej właściwy i wskazany przez lekarza". Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że skarżący posłużył się zwolnieniem lekarskim w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że postępowanie dyscyplinarne policjantów jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania karnego. Reguły deontologiczne postępowania dyscyplinarnego są przede wszystkim ukierunkowane na obronę honoru i dobra zawodu. Stąd odpowiedzialność dyscyplinarna może być związana z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W świetle art. 132a ustawy o Policji, przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi; 2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Wina określona w powołanym przepisie jest związana zarówno z umyślnym, jak i nieumyślnym przewinieniem dyscyplinarnym przy czym ustalenie umyślności bądź nieumyślności przewinienia dyscyplinarnego, warunkuje wystąpienie winy przy jego popełnieniu. Stopień winy powinien mieć wpływ na wymiar kary, albowiem z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wynika, że wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego przewinienie dyscyplinarne może polegać zarówno na naruszeniu dyscypliny służbowej, jak i na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec [...] G.K. było oparte na drugiej z wymienionych przesłanek, mających – co wymaga podkreślenia – charakter autonomiczny. Ustawodawca nie określił definicji zasad etyki zawodowej policjanta, ani przykładowego katalogu zachowań, które należy uznać za niezgodne z nimi. Zasady etyki zawodowej policjanta są, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o Policji, określane przez Komendanta Głównego Policji. Zostały one zawarte w zarządzeniu nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta. Zarządzenie to zawiera ogólne dyrektywy wykonywania zawodu policjanta, które stanowią przejaw przestrzegania zasad praworządności i prowadzą do pogłębienia społecznego zaufania do Policji. Jednocześnie nie zawiera ono znamion zachowań uznawanych za przewinienia dyscyplinarne, a jedynie pewne wzorce, których policjant powinien przestrzegać i których naruszenie może skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną (por. Z. Gądzik [w:] Ł. Czebotar, Z. Gądzik, A. Łyżwa, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, M. Tokarski, Ustawa o Policji. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015, str. 654-655 wraz z powołanymi tam publikacjami). W rozpoznawanej sprawie postawiony skarżącemu zarzut dyscyplinarny dotyczył nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta określonych w § 2 i § 23 Zasad etyki zawodowej policjanta. Przepis § 2 stanowi, że w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Z kolei w świetle § 23, policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Zachowaniem skarżącego, które organy uznały za sprzeczne z powyższymi zasadami, było uczestnictwo w dniu [...] stycznia 2017 r. w charakterze sędziego w [...] Mistrzostwach Gminy [...] w piłce nożnej halowej o Puchar Wójta, pomimo przebywania przez niego w tym czasie na zwolnieniu lekarskim udzielonym w okresie od dnia [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. i zwolnienia z tego tytułu z zajęć służbowych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalenie odnośnie udzielenia [...] G.K. we wskazanym wyżej okresie zwolnienia lekarskiego w celu rehabilitacji po przeprowadzonym zabiegu [...], jest niesporne. Kopia owego zwolnienia została włączona do materiału dowodowego (k. 336). Również ustalenie, iż skarżący w dniu [...] stycznia 2017 r. był obecny w hali sportowej Zespołu Szkół w [...], gdzie podjął się sędziowania meczów piłkarskich odbytych tam wówczas w ramach [...] Mistrzostw Gminy [...] w piłce nożnej halowej o Puchar Wójta, nie jest przez skarżącego kwestionowane. [...] G.K. nie zgadza się natomiast z dokonaną przez przełożonych dyscyplinarnych kwalifikacją powyższego zachowania, tj. z uznaniem, iż wypełnia ono znamiona przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta, naruszając dobre imię Policji, zasadę praworządności, a także zasadę pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego – o bezzasadności stanowiska organów dyscyplinarnych orzekających w tej sprawie nie świadczą zalecenia lekarskie udzielone mu na okres zwolnienia po przeprowadzonym zabiegu rekonstrukcji kolana. Nie jest wszakże przez przełożonych dyscyplinarnych skarżącego, ani również przez Sąd, kwestionowane, że zalecenia te wskazywały na konieczność podejmowania – w okresie, w którym miało miejsce sporne zdarzenie – jak największej aktywności fizycznej w celu szybkiego powrotu do pełnej sprawności. Takie wskazania zostały jednoznacznie potwierdzone w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] marca 2017 r. (k. 74), a także w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2017 r. wystawionym przez rehabilitanta [...] (k. 75). Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem [...] G.K., że jego działanie w dniu [...] stycznia 2017 r., zakwalifikowane jako przewinienie dyscyplinarne, było wypełnianiem powyższych zaleceń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, iż nie podważa stwierdzenia zawartego w w/w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] marca 2017 r., wskazującego, że obecność skarżącego w dniu [...] stycznia 2017 r. "na sali sportowej" była "jak najbardziej właściwa i wskazana przez lekarza". Jest to bowiem logiczne w kontekście zaleconej skarżącemu w tym czasie aktywności fizycznej. W ocenie Sądu, o słuszności uznania [...] G.K. winnym naruszenia wskazanych Zasad etyki zawodowej policjanta w okolicznościach niniejszej sprawy nie decyduje jednak sam fakt jego obecności we wskazanej wyżej dacie w hali sportowej Zespołu Szkół w [...], lecz rola, jakiej się tam wówczas podjął. W sprawie jest bowiem niesporne, że skarżący wystąpił tam w roli sędziego meczów rozgrywanych w ramach turnieju piłki nożnej halowej. Jego obecność na hali sportowej nie była zatem ukierunkowana na podejmowanie aktywności fizycznej (odbywaniem treningu), którą można byłoby uznać za wypełnianie zaleceń lekarskich. Działania podejmowane przez sędziego piłkarskiego podczas meczu – aczkolwiek związane z ruchem – nie mają bowiem takiego charakteru, ograniczając się do poruszania się podczas meczu po boisku pośród grających zawodników, obserwacji ich gry i kontroli przestrzegania reguł spotkania piłkarskiego. Nie sposób zatem przyjąć, że sędziowanie meczów piłkarskich podczas turnieju piłki nożnej jest formą wypełniania zaleceń lekarskich wskazujących na konieczność podejmowania aktywności fizycznej (biegania, skakania i treningu siłowego – jak to sprecyzowano w powołanym wyżej zaświadczeniu z dnia [...] marca 2017 r.). Jednocześnie nie sposób nie dostrzec, że sędzia piłkarski – wykonując podczas meczu w/w czynności – aczkolwiek z pewnością w mniejszym stopniu niż zawodnik, to jednak również jest narażony na różnego rodzaju kontuzje i urazy, co dodatkowo stanowi argument przeczący twierdzeniu, jakoby sędziowanie meczów piłkarskich, w przypadku osoby odbywającej rehabilitację po operacji [...], było wypełnianiem zaleceń lekarskich. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że uczestnictwo [...] G.K. w dniu [...] stycznia 2017 r. w charakterze sędziego piłkarskiego w turnieju piłki nożnej halowej ([...] Mistrzostwach Gminy [...] w piłce halowej o Puchar Wójta), pomimo przebywania w tym czasie na zwolnieniu lekarskim, stanowiło naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta. Jak już wskazano, uczestnictwa w tym wydarzeniu w roli, jakiej podjął się skarżący, nie sposób tłumaczyć wypełnianiem zaleceń lekarskich i usprawiedliwiać przedłożonym zaświadczeniem lekarskim. Biorąc zaś pod uwagę, że turniej ten miał charakter wydarzenia lokalnego w małej miejscowości, zaś aktywność fizyczna skarżącego związana z pełnieniem roli sędziego piłkarskiego była dostrzeżona przez osoby obserwujące mecze, społeczny odbiór zachowania skarżącego – w konfrontacji z jego absencją w służbie, skutkującą koniecznością reorganizacji pracy w danej jednostce Policji i powierzenia zadań skarżącego innym policjantom – niewątpliwie mógł mieć charakter negatywny i źle wpłynąć na społeczne zaufanie do Policji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, dla uznania skarżącego winnym zarzuconego mu przewinienia dyscyplinarnego bez znaczenia pozostają natomiast okoliczności, jakie legły u podstaw jego decyzji odnośnie podjęcia się funkcji sędziego podczas w/w turnieju piłki nożnej halowej, tj. niestawienie się na miejscu osoby pierwotnie wyznaczonej do sędziowania meczów oraz usilne namowy brata do podjęcia się tej funkcji przez skarżącego. Okoliczności te wskazują jedynie na stopień zawinienia i jako takie mogły mieć znaczenie wyłącznie w kontekście wymiaru kary (art. 134h ust. 1 ustawy o Policji), a w tym zakresie niewątpliwie zostały uwzględnione, skoro organy dyscyplinarne odstąpiły od ukarania skarżącego za popełnione przewinienie. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy – wbrew zarzutom skarżącego – został przez organy obu instancji oceniony prawidłowo, zaś wyciągnięte w wyniku analizy tego materiału wnioski, w szczególności dotyczące popełnienia przez obwinionego zarzucanego mu czynu oraz jego zawinionego charakteru – są zasadne. Ponadto wskazał, że nawet słuszny interes strony może być uwzględniony przez organ administracji jedynie do granic kolizji z interesem społecznym, a wobec stwierdzenia, iż działanie [...] G.K. naruszało wskazane Zasady etyki zawodowej policjanta, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania społecznego do Policji, interes społeczny, przemawiający za uznaniem skarżącego winnym zarzucanego mu przewinienia, musiał mieć w tych okolicznościach pierwszeństwo przed interesem skarżącego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa polegające na: I. niezastosowaniu art. 145 § 1 P.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sytuacji, gdy orzeczenie to uchybiało art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, bowiem utrzymywało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, które wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów: - prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta, poprzez przypisanie obwinionemu winy za naruszenie dyscypliny służbowej w sytuacji, gdy aktywność fizyczna w okresie choroby niewykluczającej swobodnego poruszania się i niewymagającej pozostawania w domu, a przy tym zalecana przez lekarza prowadzącego, w żaden sposób nie jest sprzeczna z etyką zawodową policjanta; - prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sytuacji, w której orzeczenie to naruszało art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji, zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów stanowiącą powtórzenie stanowiska prezentowanego w sprawie. Podał m.in., że zachowanie G.K. nie pozostawało w sprzeczności ze wskazanymi przez organy dyscyplinarne Policji zasadami etyki zawodowej policjanta, bowiem w żaden sposób nie godziło w praworządność, ani nie uchybiało pogłębianiu społecznego zaufania do Policji. Nie postąpił on wbrew orzeczeniu lekarskiemu czy treści zwolnienia lekarskiego, a jedynie wypełnił zalecenia lekarza, a zatem jego postępowanie nie mogło zostać ocenione w kategoriach przewinienia dyscyplinarnego. Obie strony w pismach procesowych z dnia 23 lipca i 6 sierpnia 2020 r. wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że uczestnictwo G.K. w dniu [...] stycznia 2017 r. w charakterze sędziego piłkarskiego w turnieju piłki nożnej halowej ([...] Mistrzostwach Gminy [...] w piłce halowej o Puchar Wójta), pomimo przebywania w tym czasie na zwolnieniu lekarskim, stanowiło przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu zasad etyki zawodowej policjanta – art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozważenia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, iż stanowią one powtórzenie zarzutów i argumentacji, które były już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Stosownie do treści art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Otwarty katalog zachowań stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej określa 132 ust. 3 tej ustawy. Z kolei § 1 ust. 1 i 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta stanowi, że zasady etyki zawodowej policjanta wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. Obowiązkiem policjanta jest przestrzeganie zasad etyki zawodowej. Zgodnie z § 2 w/w załącznika, w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. W świetle natomiast § 23 w/w załącznika, policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Niewątpliwie policjant nie powinien naruszać powyższych zasad zarówno podczas wykonywania czynności służbowych, jak i poza służbą, w życiu prywatnym. W niniejszej sprawie podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej G.K. było przewinienie polegające na naruszeniu § 2 i § 23 omawianego załącznika. Przepisy te zawierają ogólną klauzulę, która wyznacza dla policjantów kryteria prawidłowego zachowania we wszystkich tych przypadkach, które nie zostały bezpośrednio uregulowane w prawie lub zbiorze zasad etyki zawodowej policjanta. Kryteria te odwołują się w szczególności do zasad współżycia społecznego, wzorca zachowań praworządnych oraz dbania o społeczny wizerunek Policji. Praworządność dotyczy tej sfery działań policjanta, która ma związek z wykonywaniem przez niego zadań Policji i podejmowaniem czynności urzędowych, jest ona bowiem kryterium kwalifikowania działań państwa i jego organów. Z kolei zasady współżycia społecznego uzasadniają objęcie odpowiedzialnością dyscyplinarną także zachowań niestanowiących wykonywania czynności służbowych. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 1 w/w załącznika zasady etyki zawodowej policjanta wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. Oznacza to, że nie zawierają one co do zasady standardów moralnych odmiennych od powszechnie akceptowanych społecznie, mogą natomiast – ze względu na rodzaj i przedmiot służby – pewne wartości preferować, a obowiązki wysuwać na pierwszy plan, kosztem sfery prywatnej policjanta. Zawody, w których ze względu na ich doniosłość społeczną, istnieje uzasadnienie do tworzenia etyki zawodowej, cechują się zwiększonym rygoryzmem etycznym i podwyższeniem standardów zachowań dla osób ten zawód wykonujących (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2494/17). Każda osoba, decydując się na dobrowolne przystąpienie do służby w Policji, musi mieć świadomość, że ze służbą związane są nie tylko specjalne uprawnienia, ale i pewne ograniczenia, także w zakresie swobód obywatelskich, co łączy się z dyspozycyjnością i zależnością od władzy służbowej, nielimitowanym czasem i trudnymi warunkami służby, obowiązkiem godnego zachowania się w służbie i poza nią, troską o prawidłową realizację zadań w imieniu Państwa oraz dbałością o kształtowanie autorytetu organów formacji Policji i zaufania do jej funkcjonariuszy. Powyższe zasady wynikają z ustawy o Policji i policjant w momencie składania roty ślubowania zobowiązuje się do ich przestrzegania. Ze szczególnym charakterem tej służby publicznej jest związana jest odpowiedzialność dyscyplinarna, którą ponoszą policjanci. Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo uznał, że całokształt okoliczności faktycznych ujawnionych w niniejszym postępowaniu potwierdza ocenę organów dyscyplinarnych Policji, że G.K. – policjant swoim zachowaniem, tj. nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego naruszył zasady współżycia społecznego dotyczące odpowiedzialności łączącej się z działaniem w zespole, prymatu obowiązków służbowych nad prywatnymi oraz obowiązkiem dbania o społeczny wizerunek Policji. Zachowanie skarżącego kasacyjnie stwarzało bowiem pozory lekceważenia służby w Policji, podstawy dla kwestionowania powagi schorzenia oraz mogło rodzić u pozostałych policjantów podejrzenie nadużycia przez G.K. stanu zdrowia do uzyskania zwolnienia. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy – biorąc pod uwagę, że turniej piłkarski miał charakter wydarzenia lokalnego w małej miejscowości, zaś aktywność fizyczna skarżącego związana z pełnieniem roli sędziego piłkarskiego była dostrzeżona przez osoby obserwujące rozgrywane mecze, społeczny odbiór zachowania skarżącego – w konfrontacji z jego absencją w służbie, skutkującą koniecznością reorganizacji pracy w danej jednostce Policji i powierzenia zadań skarżącego innym policjantom – niewątpliwie mógł mieć charakter negatywny i źle wpłynąć na społeczne zaufanie do Policji. Zauważyć należy, iż – co do zasady – wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem prowadzi do naruszenia przez policjanta obowiązujących go zasad wynikających z roty składanego ślubowania – art. 27 ust. 1 ustawy o Policji i jako takie uzasadnia jego odpowiedzialność dyscyplinarną. Zajęcie odmiennego stanowiska stanowiłoby przyzwolenie na nadużywanie przez osoby uprawnione instytucji zwolnienia od zajęć służbowych w celach niepozostających w związku z rzeczywistym powodem wystawienia zwolnienia lekarskiego, podczas gdy oceniając zachowanie osoby korzystającej ze zwolnienia lekarskiego należy cel ten pojmować ściśle, a odstępstwa dopuszczać wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1383/16). Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Zalecenia lekarskie wskazujące na konieczność podejmowania – w okresie, w którym miało miejsce sporne zdarzenie – jak największej aktywności fizycznej w celu szybkiego powrotu do pełnej sprawności nie oznaczają jeszcze, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a więc przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu – w tym przypadku na sędziowaniu meczów piłkarskich. Zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można zatem określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie zauważył, iż nie sposób przyjąć – jak domaga się tego autor skargi kasacyjnej – że sędziowanie przez policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim meczów piłkarskich podczas turnieju piłki nożnej jest formą wypełniania zaleceń lekarskich wskazujących na konieczność podejmowania aktywności fizycznej, a więc – jak wskazano w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2017 r. – biegania, skakania i treningu siłowego. Jednocześnie prawidłowo wskazał, że sędzia piłkarski, wykonując podczas meczu czynności fizyczne, jest również narażony na różnego rodzaju kontuzje i urazy, co dodatkowo stanowi argument przeczący twierdzeniu, jakoby sędziowanie meczów piłkarskich, w przypadku osoby odbywającej rehabilitację po operacji [...], było konkretnie wypełnianiem zaleceń lekarskich. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji ocena zachowania G.K., koncentrująca się na kwestii niewłaściwego wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego oraz polegająca na uznaniu, że tym samym naruszył on zasady współżycia społecznego oraz dbania o społeczny wizerunek Policji – jest zasadna i znajduje uzasadnienie w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta. Czyni to zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 i § 23 w/w załącznika niezasadnym. Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji, gdyż jak już wyżej wykazano – organy dyscyplinarne Policji orzekające w niniejszej sprawie uwzględniły zarówno okoliczności przemawiające na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego i prawidłowo uznały obwinionego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Natomiast podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące podjęcia się funkcji sędziego na skutek niestawienia się na turnieju osoby pierwotnie wyznaczonej do sędziowania meczów oraz usilne namowy brata do podjęcia się tej funkcji w celu umożliwienia przeprowadzenia zawodów, mogły być wzięte pod uwagę na korzyść skarżącego jedynie w kontekście wymiaru kary, co też organy uczyniły, bowiem między innymi z tych względów odstąpiły od wymierzenia obwinionemu kary dyscyplinarnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. Wskazać należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były i nie mogły być w tej sprawie przez organ odwoławczy, ale również przez organ pierwszej instancji, stosowane. Przepisy ustawy o Policji (art. 132 – 144a) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 306) zawierają regulację materialnoprawną i procesową postępowania dyscyplinarnego policjantów. Jest to regulacja obejmująca wszczęcie, przebieg oraz formę zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji zawiera także ograniczone przedmiotowo odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania karnego. Przepis art. 135p ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że w zakresie w niej nieuregulowanym do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Oznacza to, że w postępowaniu dyscyplinarnym brak jest podstawy prawnej do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym powołanych jako naruszone art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.