II SA/Gd 164/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.285.2021.AG w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 134, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego J. H. na postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 14 lipca 2021 r. nr BNIM.6833.46.2020.RR.10 odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia pod inwestycję drogową nieruchomości położonej w Gdańsku, obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] w Gdańsku. Pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. skarżący J. H. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 marca 2020 r. nr WUiA.VI.6740.1571-7-2019.PE.314277 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił zawieszenia postępowania stwierdzając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadzone jest ono w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 marca 2020 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. J. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, podtrzymując swoje stanowisko, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 marca 2020 r. nr WUiA.VI.6740.1571-7-2019.PE.314277 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Oznacza to, że zażalenie takie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze wniesionej do WSA w Gdańsku skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nadanie zażaleniu dalszego biegu, ewentualnie poprzez uchylenie postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i zawieszenie tego postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż przepis ten nie stanowi podstawy do wywiedzenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy literalne brzmienie tego przepisu stanowi o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania - a zatem postanowieniu, którego istota dotyczy instytucji zawieszenia postępowania – a tym samym prawidłowa wykładnia tego przepisu stanowi, iż na jego podstawie można wnieść zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego; 2. art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy literalna treść art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje, a tym samym zażalenie należy uznać za dopuszczalne i wymagające merytorycznego rozpoznania, co prowadzi do wniosku, iż Wojewoda Pomorski zastosował wyżej przytoczone przepisy w sposób nieprawidłowy; 3. art. 112 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, natomiast zgodnie z zasadą wynikającą z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, a tym samym organ nie mógł odstąpić od merytorycznego rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia; 4. art. 8 k.p.a. poprzez rażące i krzywdzące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania organów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.). Przywołany przepis dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten brzmi obecnie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie Sądu, treść art. 101 § 3 k.p.a. w aktualnym stanie prawnym jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w ww. przepisie użyto sformułowania postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tym samym przyjąć należy, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Uzasadnienia takiego założenia należy poszukiwać również w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nowelizacja ta miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy czym zauważyć należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 k.p.a., tego rodzaju postanowienie może ona kwestionować w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje jest ugruntowane i dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16; 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1501/17; 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2705/20 oraz 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18). Wojewoda zasadnie zatem przyjął, że skoro skarżący złożył zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to należało uznać je za niedopuszczalne. Wbrew zarzutom skargi, postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania zawierało prawidłowe pouczenie, że na postanowienie to zażalenie nie przysługuje, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nadto, jak wynika z przytoczonego wyżej art. 141 § 1 k.p.a. możliwość skutecznego wniesienia zażalenia uzależniona jest od istnienia przepisu prawa, z którego wynika takie uprawnienie. Stąd też nawet błędne pouczenie o zażaleniu dokonane przez organ nie kreuje dla strony postępowania uprawnień nieprzewidzianych normami ustawowymi, a wobec tego nie stwarza prawa do skutecznego złożenia zażalenia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a). Zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).