II OSK 1846/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...]i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 535/19 w sprawie ze skargi [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 535/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...]i [...]na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych oraz 4 szamb szczelnych o pojemności 10 m³ każde. W skardze kasacyjnej [...], [...], [...] i [...] zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy i faktów powszechnie znanych, a na podstawie wskazanych obszernie przez Sąd faktów znanych Sądowi z urzędu oraz na podstawie domniemań, które nie wynikają z akt sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku i przedstawienie stanu sprawy w oderwaniu od dowodów lub faktów wynikających z akt sprawy; 3. art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o fakty znane sądowi z urzędu w sytuacji, w której przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych na podstawie wiadomości posiadanych z urzędu, ewentualnie poprzez wzięcie pod uwagę faktów znanych sądowi z urzędu, tj. wiedzy o postępowaniach sądowych, które były inicjowane skargami wnoszonymi przez Skarżących kasacyjnie oraz działań prawnych podejmowanych przez Skarżących kasacyjnie, w ramach przysługujących im uprawnień, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwrócił na rozprawie uwagi na te fakty; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 81 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nieuwzględnieniu okoliczności, że w toku postępowania Skarżącym nie zapewniono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. i powinno skutkować nieważnością decyzji obu instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a uwzględnienie tego zarzutu powinno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji obydwu instancji z uwagi na wady nieważnościowe wskazane w treści skargi; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja dotknięta była uchybieniami procesowymi, albowiem organy obu instancji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołując się na wyjaśnienia inwestora oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Południe w Warszawie z dnia 25 czerwca 2018 r., sygn. akt I Ns 1583/13 stwierdził, iż postępowanie może wskazywać na trwający konflikt dotyczący wykorzystania działki drogowej. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. poprzez wskazanie faktów niewynikających z akt sprawy. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych na podstawie wiadomości posiadanych z urzędu. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Fakty znane sądowi z urzędu nie mogą być przedmiotem dowodu, mogą stanowić jednak element stanu faktycznego, przy czym sąd powinien zwrócić na nie uwagę stron. Sąd I instancji błędnie ocenił również kwestię niezapewnienia przez organ I instancji prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało wpływ na uprawnienia strony i doprowadziło do tego, że Skarżący mogli zgłosić zarzuty, które wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dopiero w odwołaniu, co w ocenie Skarżących z kolei doprowadziło do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. i winno skutkować nieważnością decyzji obu instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo zaznaczono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana oraz jej dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej i jej charakteru), nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie dostępu nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. Inwestor posiada dostęp do drogi publicznej przez nieruchomość o nr ew. [...], która stanowi współwłasność kilku osób. W trakcie postępowania nie zbadano, czy nieruchomość nr [...] zapewnia właściwą komunikację do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Nie przeprowadzono chociażby dowodu z oględzin, nie weryfikowano dostępu do drogi i jej parametrów pod względem innych szczegółowych przepisów. Naczelny Są Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Istota zarzutów postawionych w pkt 1-3 skargi kasacyjnej sprowadza się do próby wykazania, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał okoliczności związane z dostępem do drogi publicznej oraz konfliktem współwłaścicieli nieruchomości [...], co do sposobu jej użytkowania, a okoliczności te nie wynikają z dokumentów utrwalonych w aktach sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji powołując się na okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku postępowania. Jego zastosowanie jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd administracyjny może zatem przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej nie zasługiwało na uwzględnienie. Skarżący starają się bowiem wykazać, że Sąd I instancji dokonując oceny sposobu użytkowania działki [...] oraz konfliktu między jej współwłaścicielami naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjne wszystkie wymienione w skardze kasacyjnej dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych sprawy przesłanych do sądu wraz z odpowiedzią na skargę – postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Wydział II Cywilny z dnia 24 lutego 1993 r. II Ns1224/91 k. 41, postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi – Południe w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 25 października 2018 r. I Ns1583/18 – k. 45, wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r. II OSK 2267/17 k. 38. Sąd I instancji powołując się na te dokumenty nie był zatem zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a dokonana przez ten Sąd ocena stanu faktycznego sprawy oparta została wyłącznie o dokumenty utrwalone w aktach administracyjnych sprawy. W konsekwencji chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. regulującego wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a ma w ocenie skarżących kasacyjnie polegać na przedstawieniu stanu faktycznego niewynikającego z akt sprawy. Zauważyć jednak należy, że skoro dokumenty przywołane w skardze kasacyjnej w aktach się znajdują, to tym samym tak postawiony zarzut należało uznać za bezzasadny. Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu. Wskazano, że przed wydaniem decyzji organu I instancji skarżącym nie została zapewniona możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, co stanowić ma w ich ocenie przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności aktów wydanych przez organy administracji publicznej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Sąd I instancji trafnie ocenił, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem skarżący nie wykazali jakiegokolwiek związku między uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, a wydanym przez organ rozstrzygnięciem. Związku takiego skarżący nie wykazali. Ponadto skarżący mogli wskazać swoje zastrzeżenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego. Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania. Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu. Zarzut związany z niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania i jako taki nie może skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia organów administracji (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2018 r. I OSK 1768/16, z dnia 18 grudnia 2019 r. I OSK 1063/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r. II OSK 650/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że materiał dowodowy zebrany został przez organy administracji w sposób wystarczający. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że kwestia stanu prawnego działki [...] została wyjaśniona. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej za pomocą drogi wewnętrznej - działki nr [...]. Parametry tej drogi spełniają wymagania wynikające z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W konsekwencji w pełni uzasadniona była ocena Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie naruszała § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Organy odniosły się także do stanowiska skarżących zgłaszanego w toku postępowania, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast zarzucając Sądowi I instancji, iż ten nie dostrzegł, że organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie wskazano, jakich konkretnie ustaleń zabrakło w postępowaniu administracyjnym i w jaki sposób brak ewentualnych ustaleń w tym zakresie mógłby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.