II SA/Kr 720/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją wydaną z up. Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 16 listopada 2018 r., dokonano zmiany decyzji z dnia 28 grudnia 2016 r. [...] zwalniającej z zakazów wynikających z art. 88 n ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne, w celu realizacji inwestycji pn: " Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz [...] m. S. gm. W." Zmiana ta dotyczyła części pkt II rozstrzygnięcia decyzji (druga strona) w ten sposób, że w wierszu trzecim od góry cyfrę 2 zastępuje się cyfrą 6 oraz w wierszu 14 od góry w miejsce działek nr [...] wpisuje się działkę [...] a nr [...] skreśla się. W dniu 27 czerwca 2019 r. Zastępca Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w T. zwrócił się o zbadanie przedmiotowej decyzji pod kątem stwierdzenia nieważności z uwagi na wydanie jej przez organ niewłaściwy oraz z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. prawo wodne marszałek województwa utracił kompetencje do wydawania decyzji przewidzianych dotychczas w art. 88 n ustawy z dnia 18 lipca 2001 r, prawo wodne na rzecz dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej PGWWP. Dodatkowo wskazano na rażące naruszenie regulacji z art. 155 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 kwietnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa, stwierdziło nieważność decyzji wydanej z up. Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 16 listopada 2018 r.. W uzasadnieniu podkreślono, iż decyzja z dnia 16 listopada 2018 r. [...] została wydana z upoważnienia Marszałka Województwa [...] przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Likwidacji w oparciu o przepis art. 176 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. w związku z art. 155 kpa. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r, prawo wodne marszałek województwa utracił kompetencje przewidziane dotychczas w art. 88n ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne. W nowym stanie prawnym wydawanie decyzji zwalniających z wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych leży w kompetencjach dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Regulacja art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego zezwala na dokonanie w określonych stanie faktycznym i prawnym zmiany wydanej decyzji. Jednakże decyzję w tym trybie winien wydać organ właściwy, zgodnie z regułą z art. 19 kpa. Nie można przyjąć, iżby organ, który utracił kompetencję do orzekania w sprawie mógł dokonywać poza swoimi kompetencjami zmiany już wydanych decyzji. Skoro marszałek obecnie nie jest właściwy do wydawania decyzji zwalniających z wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, to również nie jest właściwy do dokonywania wydanych uprzednio w tej mierze rozstrzygnięć. W konsekwencji badana decyzja została wydana z naruszeniem opisanym w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. - to jest z naruszeniem właściwości. Organ dokonał też analizy decyzji pod kątem wady, jaką jest rażące naruszenie prawa. Decyzja z dnia 16 listopada 2018 r. wydana została w oparciu o przepis art. 155 kpa. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dokonanie zmiany decyzji w tym trybie polega na działaniu organu w ramach tożsamości sprawy. Decyzja zmieniana dotyczyła zwolnienia E. W. z zakazów wynikających z art. 88 n ustawy prawo wodne w celu realizacji inwestycji pn " wykonanie przejazdu przez wał rzeki [...] w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz [...] m .S. gm. W.." Zmiana polegająca na skreśleniu z decyzji działek [...], a w to miejsce wpisanie działki [...] świadczy, że dokonano przedmiotowo odmiennego rozstrzygnięcia - w innej sprawie. Zmiana decyzji dokonywana w trybie nadzwyczajnym jakim jest tryb z art. 155 kpa nie może prowadzić do powstania nowej sprawy - tak jak obecnie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w zupełnie innym miejscu. "Każda decyzja administracyjna zawiera niejako dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieje jej determinanta faktyczna. "Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" (T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, 2017, s. 614). Idąc tym tropem, należy stwierdzić, że po następczej zmianie relewantnych okoliczności faktycznych nie można już rozważać uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, bo ona już po prostu nie wiąże; można co najwyżej rozważać, czy zmienione okoliczności faktyczne dają podstawy do całkowicie nowego ukształtowania uprawnień lub obowiązków i nowej decyzji." (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2019). Z uwagi na to badana decyzja w sposób rażący narusza również przepis art. 155 kpa, a co za tym idzie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym przyjęcie jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył E. W. zarzucając naruszenie: I. Przepisów postępowania administracyjnego tj. - art. 6 kpa który to przepis stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa poprzez wydanie orzeczenia w sytuacji kiedy prawo materialne nie daje podstaw do orzekania w przedmiotowej sprawie przez SKO w K., - art. 7 kpa który to przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pominiecie wniosku strony o jej przesłuchanie a nadto o niepowiadomienie o zakończonym postępowaniu dowodowym i wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów. Zarówno strona jak też pełnomocnik nie mogli zapoznać się z aktami postępowania zakończonego decyzją gdyż nie zostały dołączone w dacie zaznajomienia się z dokumentacją przez pełnomocnika strony. - art. 9 kpa który to przepis stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego poprzez brak poinformowania strony i pełnomocnika o zakończonym postępowaniu dowodowym i uniemożliwienie wypowiedziana się co do zgromadzonych dowodów oraz innych istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie ustaleń co do nieodwracalnych skutków jakie wywołała kwestionowana decyzja. - art. 10 § 1. kpa który to przepis obliguje Organy administracji publicznej aby zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. - art. 17 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie organu wyższego stopnia do rozpoznania niniejszej sprawy, - art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ prowadząc postępowanie nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu sprawy, - art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia orzeczenia w części dotyczącej właściwości rzeczowej do orzekania w niniejszej sprawie, - art. 156 § 2 kpa poprzez brak ustaleń w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych wydanej decyzji, a wymóg taki wynika z faktu iż podstawą prawną w przypadkach stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem właściwości jest art. 156 § 1 pkt. 1 kpa przywołany w uzasadnieniu decyzji. II. Przepisów prawa materialnego tj. - art. 14 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne /Dz.U,2020.310 t.j. z dnia 2020.02.26/ który to przepis stanowi, że; Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą zatem zgodnie z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ten organ jest właściwy rozpoznać wniosek złożony przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w T. złożony dnia 27.06.2019 Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 13 listopada 2020 r. Od powyższego zarządzenia przepisy nie przewidują wniesienia sprzeciwu. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b wskazanego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, z powodu wydania jej z naruszeniem właściwości organu (art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne), a nadto z powodu niezbadania kwestii czy decyzja co do której stwierdzono nieważność wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Decyzja Marszałka Województwa [...] z 16.11.2018r. r. została wydana na podstawie art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. ustawy Prawo wodne z 2001r. Odpowiednikiem przepisu art. 88n jest przepis art. 176 Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa w art. 76 ust. 2, art. 77 ust, 3, 8 i 14, art. 166 ust. 5, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 4 i 9, art. 182 ust. 1, art. 199 ust. 4, art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1, art. 206 oraz w art, 343 ust. 2, 3 i 6. Stosownie do treści art. 14 ust. 3 Prawa Wodnego z 20;17 r. Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami (por. postanowienia NSA z 9 czerwca 2016 r., II OW 20/16; z 19 listopada 2018 r., sygn. akt 149/18; z dnia 20 lipca 2018 r., II OW 14/18; z dnia 8 lipca 2015r., II OW 54/15 ,i II OW 55/15; z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Skoro zatem w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zwolnień od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 Prawa wodnego z 2017 r, jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich, a organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpoznania odwołania jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W., to ten organ jest właściwy do rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności, a nie SKO w K.. Nadto zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn m.in. niewłaściwości, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Logiczna i funkcjonalna wykładnia, prowadzi do wniosku, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do wszystkich przyczyn nieważności, gdyż decyzja dotknięta każdą z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. może takie skutki spowodować. Ograniczenie zakresu jej stosowania nie byłoby uzasadnione, a nawet mogłoby być szkodliwe z punktu widzenia ochrony interesów jednostki i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zatem w niniejszej sprawie organ nie zostaje zwolniony z badania czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nie wyłącza tego treść art. 156 § 2 kpa, a czego, w kontrolowanej sprawie, zaniechano. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach zaś orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się koszt wpisu 200 zł oraz koszt zastępstwa adwokackiego 480 zł (14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U.2015.1800).