II SAB/Ol 61/20

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wystąpieniu do Ministra o wyrażenie zgody na odstąpienie od warunków techniczno-budowlanych - oddala skargę. UZASADNIENIE M. C. (dalej: "strona", "Skarżący") w dniu 27 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "skargę na odmowę wniesienia wniosku do Ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane do udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych". Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w toku postępowania legalizacyjnego istniejącego budynku garażowego wraz z nadbudową części mieszkalnej, pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. Skarżący zwrócił się do "[...]" Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ") z wnioskiem "o wystąpienie do ministra właściwego ustanawiającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniając wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b (Prawa budowlanego), w celu uzyskania upoważnienia na udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych", obszernie uzasadniając złożony wniosek. W piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. organ przytoczył treść przepisu art. 9 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w jego ocenie, nie zachodzi w sprawie przypadek szczególnie uzasadniony, brak jest więc przesłanek do wystąpienia z takim wnioskiem. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że na decyzję "[...]" Inspektowa Nadzoru Budowlanego, zapadłą po rozpoznaniu odwołania złożonego w sprawie, stronie będzie przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W dniu 27 lipca 2020 r. M. C. wniósł do tutejszego Sądu skargę "na odmowę wniesienia wniosku do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych". W obszernym uzasadnieniu skargi, Skarżący opisał stan faktyczny sprawy oraz wskazał, na szereg naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 7a, § 1, 8 § 2, 9 oraz 12 § 1 k.p.a.). Wyjaśnił, że w jego ocenie, organ złamał prawo poprzez odmowę podjęcia niezbędnej czynności prawnej w związku z jego wnioskiem, aby legalnie użytkować budynek będący przedmiotem postępowania. Podał, że udzielenie zgody na odstępstwa od warunków technicznych jest jedynym zgodnym z prawem i najprostszym sposobem udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku bez konieczności zabudowania okien. Zastosowanie przepisu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego pozwoli na używanie i zalegalizowanie budynku mieszkalnego, którego ściana z otworami okiennymi jest oddalona od granicy z sąsiednią działką w odległości pół metra mniejszej, niż przewidują to przepisy prawa. Wskazał, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, a zastosowanie wnioskowanego odstępstwa nie będzie stanowiło zagrożenia życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych, czy stanu środowiska. Skarżący dodał, że przez 30 lat nikt z sąsiadów nigdy nie skarżył się, że garaż z nadbudową mieszkalną im przeszkadza, czy pogarsza warunki zdrowotne i estetyczne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) dalej: "p.p.s.a.", wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dodatkowo wyjaśnić należy, że pismo skarżącego zatytułowane, jako "skarga na odmowę wniesienia wniosku do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych" zostało rozpoznane właśnie jako skarga na bezczynność w zakresie wykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w sprawach, dotyczących innych niż aktów niż decyzje i postanowienia lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a.", bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W miejscu tym wyjaśnić należy, że z bezczynnością lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie organ prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el; wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Zatem dla uznania bezczynności, bądź stwierdzenia przewlekłości konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonych czynności. Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że na gruncie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) dalej: "Prawo budowlane", w orzecznictwie ukształtowały się dwie linie orzecznicze. Ww. przepis, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgody na odstępstwo udziela organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę i po uprzednim uzyskaniu upoważnienia od ministra, który ustanowił dane przepisy techniczno-budowlane, co wynika z art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z pierwszym poglądem prezentowanym w judykaturze, taką zgodę może wydać wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1897/11, wyrok NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 347/16, dostępne w CBOSA). Drugi pogląd, na co zwrócił uwagę Skarżący w swoim wniosku, który podziela także Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, zakłada, że możliwe jest wydanie zgody na odstępstwa także przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2864/15, wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, czy wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2480/14, dostępne w CBOSA). W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 6 lipca 2020 r., organ odmówił wystąpienia do właściwego ministra, w celu uzyskania upoważnienia na udzielenie odstępstwa od przepisów budowlanych, wyjaśniając, że w jego ocenie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jak wskazano powyżej, z bezczynnością w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie dokonuje czynności przewidzianych przepisami prawa. W literaturze słusznie jednak wskazuje się, że czynność wystąpienia z wnioskiem do właściwego ministra nie jest obowiązkiem organu. Organ architektoniczno-budowlany, dopiero widząc w konkretnej sprawie zasadność wystąpienia o zgodę na odstępstwo, winien uruchomić procedurę określoną w przepisie art. 9 ust. 2-3 Prawa budowlanego. W ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu, nie można więc mówić o bezczynności w sytuacji, gdy organ zareagował na wniosek strony i ustosunkował się do niego udzielając pisemnej odpowiedzi. Odnośnie zaś do kwestii słuszności czy też nie odmowy zastosowania przepisu art. 9 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budynku na terenie działki nr "[...]" obr. "[...]" przy ul. "[...]" w O. wyjaśnić pozostaje Skarżącemu, że zastosowanie instytucji zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych podlega kontroli Sądu dopiero na etapie skargi wniesionej na decyzję główną (tak w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 302/17, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie oznacza to, że ocena stanowiska organu w tym zakresie pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie wystąpienia do właściwego ministra o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Kwestia ta będzie mogła zostać rozważona dopiero podczas rozpatrywania przez Sąd ewentualnej skargi na decyzję organu, kończącą naprawcze postępowanie, toczące się w przedmiocie wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać, że organ pozostawał w bezczynności, czy też przewlekle prowadził postępowanie w zakresie wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym, oceniając przebieg kwestionowanego postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.