II OSK 2591/20

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 180/20 w sprawie ze skargi V. K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 180/20, na skutek skargi V. K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie rozpatrzenia odwołania stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu administracji na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł, oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając wskazany wyrok w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, przytoczył następujące podstawy kasacyjne, wskazując, że dotyczą one naruszenia przepisów postępowania. 1. Naruszenie art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa bez uwzględnienia, że bezczynność została spowodowana obiektywnymi okolicznościami, takimi jak lawinowy przyrost i ogromna liczba spraw do załatwienia przez organ administracji oraz bez wyjaśnienia z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, opierając się jedynie na czasie trwania postępowania i braku reakcji na ponaglenie. 2. Naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł bez uwzględnienia, że bezczynność została spowodowana obiektywnymi okolicznościami, takimi jak lawinowy przyrost i ogromna liczba spraw do załatwienia przez organ administracji. 3. Naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł bez jednoznacznego wskazania, z jakich powodów przyznano skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł, z powołaniem się jedynie na to, że skarżąca na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym czekała 11 miesięcy oraz bez odniesienia się do argumentacji organu administracji wskazującej na brak podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Ponadto, jak to ujęto, "z ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a." przytoczono podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 149 §1a i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegającego na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej bez uwzględnienia wskazanych wcześniej okoliczności i oparciu się jedynie na czasie załatwienia sprawy. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi w tym zakresie albo uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest kwestionowane, że wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., którą odmówiono skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zostało doręczone organowi odwoławczemu 19 marca 2019 r. oraz że organ odwoławczy sprawę z tego odwołania załatwił decyzją z [...] lutego 2020 r. w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji i udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie jest też kwestionowane, że skarżąca 27 listopada 2019 r. wniosła do organu odwoławczego ponaglenie, na które organ nie odpowiedział oraz że pismem z 16 stycznia 2020 r. organ odwoławczy wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 14 lutego 2020 r. Spośród tych okoliczności Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego, które mogłoby uzasadniać opóźnienie w załatwieniu sprawy oraz że przez 10 miesięcy nie poinformował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc, zaś w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji wskazanych okoliczności nie powołał w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której wyjaśniał powody stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże w ocenie NSA wskazane okoliczności również powinny być uwzględnione przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem NSA przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa także należało wziąć pod uwagę to, że organ odwoławczy nie rozpatrzył ponaglenia, mimo że zgodnie z art. 37 § 5 k.p.a. powinien był to uczynić w terminie 7 dni. Sąd pierwszej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powołał się jedynie na czas trwania postępowania odwoławczego. Jednakże w innym miejscu uzasadnienia jednym zdaniem stwierdził, że naruszenia terminów załatwiania spraw nie mogą usprawiedliwiać co do zasady problemy organizacyjne, w tym duża liczba spraw do załatwienia. NSA ten ostatni pogląd podziela. W ocenie NSA trudności organizacyjne, jeżeli ich przyczyną nie jest nadzwyczajne wydarzenie, nie mogą być uznane za przyczyny niezależne od organu administracji. W przeciwnym razie środki prawne w postaci skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z obowiązkiem rozstrzygania, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie byłyby efektywne w przypadkach, gdy właśnie z uwagi na zwiększony wpływ spraw konieczne jest podejmowanie szczególnych rozwiązań organizacyjnych mających na celu zapewnienie terminowego załatwiania spraw. Inaczej mówiąc, przyjęcie, że zwiększenie liczby spraw do załatwienia w każdym przypadku uzasadnia przyjęcie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa mogłoby demobilizować organy administracji w działaniach organizacyjnych mających na celu stworzenie rozwiązań organizacyjnych adekwatnych do zwiększonego wpływu spraw. Uwzględniając powyższe NSA uznał za trafne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły inne jeszcze okoliczności, jak tylko to, że postępowanie odwoławcze trwało 11 miesięcy, uzasadniające przyjęcie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś powoływana przez organ administracji okoliczność w postaci dużego wzrostu liczby spraw do załatwienia nie mogła w tej sytuacji zmienić przyjętej oceny. Tym samym odnoszące się do wskazanego zagadnienia podstawy kasacyjne nie są zasadne. Uwzględniając powyższe zasadne było także przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Zauważyć należy, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej. Mając zatem na uwadze, że suma pieniężna została wymierzona w wysokości 500 zł, gdy jej górna granica wynosiła 21.470 zł, brak podstaw, aby uznać, że w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji naruszał prawo. Tym samym podstawy skargi kasacyjnej dotyczące wymierzenia sumy pieniężnej nie są zasadne. Uwzględniając powyższe NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.