II SA/Gd 197/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. i D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia oddalić skargę. UZASADNIENIE D. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 stycznia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 listopada 2019 r. nakazującą rozbiórkę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 23 maja 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie (ustawieniu) tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję domu letniskowego, tzw. przyczepy holenderskiej, na terenie działki nr [..], położonej przy ul. R. w J., gmina S., stanowiącej własność D. K. i J. K Organ ustalił, że wzdłuż zachodniej granicy działki usytuowany jest tymczasowy obiekt budowlany, pełniący funkcję domu letniskowego, tzw. przyczepa holenderska, ustawiony na utwardzonej powierzchni gruntu (polbruku) i podparty na systemowych uchwytach stanowiących część składową obiektu, w odległości 0,53 m od granicy zachodniej działki (narożnik południowo- zachodni obiektu) i w odległości 0,71 m od granicy zachodniej działki (północno - zachodni narożnik obiektu), oraz 15,75 m od południowej granicy działki i 11,96 m od północnej granicy działki. Zajmuje on powierzchnię zabudowy 10,88 m x 3,68 m. Obiekt ten został aktualnie odłączony od mediów, czyli od wody, kanalizacji sanitarnej i prądu. Podczas oględzin D. K. oświadczyła, że jej mąż J. K. - jako inwestor - wykonał roboty budowlane związane z budową (ustawieniem) tego obiektu budowlanego w kwietniu 2019 r. oraz, że przed ustawieniem tego obiektu nie dokonał żadnych formalności wynikających z ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej powoływana jako P.b.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 listopada 2019 r. nakazał J. K. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję domu letniskowego, tzw. przyczepy holenderskiej, położonej przy ul. R. w J., gmina S. W ocenie tego organu kwalifikacja przyczepy mieszkalnej, tzw. holenderskiej, jako obiektu budowlanego wynika z ustalenia, że jest to przyczepa mieszkalna, która została ustawiona na utwardzonej powierzchni gruntu i pełni funkcję zabudowy rekreacyjnej. Organ uznał, że obiekt nie może być zalegalizowany ze względu na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli uchwały Rady Gminy nr XXXV/348/10/438/2014 z dnia 22 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., zmienionej uchwałą nr XLIV/453/2014 Rady Gminy z dnia 18 września 2014 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa poz. 4599 z 30 grudnia 2015 r. Obszar działki ewidencyjnej nr [..] w J. jest objęty kartą terenu oznaczoną na rysunku planu symbolem UT34, na którym dopuszczone jest usytuowanie zabudowy usług turystyki, w tym usług hotelarskich, z wyłączeniem kempingów i pól biwakowych. Wobec tego organ uznał, że istniejący obiekt (tzw. przyczepa holenderska), jest sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie wyklucza w § 72 pkt 1a usytuowanie zabudowy kempingowej na obszarze niniejszej działki, również w formie tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu (§ 72 pkt 6a planu). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z 13 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ stwierdził, że sporny obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, a jego powierzchnia wynosi ok. 40,03 m2, a więc przekracza dopuszczalne 35 m2. Nie została więc też spełniona przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) odnośnie do powierzchni obiektu, wyłączająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo obiekt ten stoi na działce od kwietnia 2019 r., czyli powyżej 180 dni. Biorąc te okoliczności pod uwagę organ odwoławczy uznał, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, o charakterze obiektu takiego jak obiekt objęty postępowaniem, jako obiektu budowlanego, decyduje przede wszystkim cel, w jakim został umieszczony na działce i jego okres funkcjonowania. Reasumując uznano, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot postępowania jako domek holenderski pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W braku tego pozwolenia oraz w sytuacji sprzeczności tego typu zabudowy z planem miejscowym – nie istnieje możliwość jej zalegalizowania, co uzasadnia orzeczenie o rozbiórce. D. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję zarzucając naruszenie: - art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że domki holenderskie są przyczepami w rozumieniu tego przepisu, a nie obiektami budowlanymi, - art. 3 pkt 1 i 5 P.b. przez błędną wykładnię i uznanie ruchomości w postaci mobilnej przyczepy za obiekt budowlany. Zdaniem skarżących, nawet gdyby uznać, że domki holenderskie podlegając reżimowi P.b., to nie wymagają pozwolenia na budowę, - art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2a, 25 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w stosunku do rzeczy ruchomych, - art. 7 § 1 k.p.a. poprzez niepełne i subiektywne zebranie i ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazano, że sporna przyczepa jest obiektem przystosowanym do zamieszkania przez niepełnosprawnego syna skarżącego. Nawet gdyby uznać ją za budynek, to nie wymagał on pozwolenia na budowę i może być zalegalizowany. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje przez organy obu instancji nie naruszają przepisów prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie kontrolą objęto decyzję rozbiórkowej odnoszącą się do obiektu budowlanego pełniącego funkcję domu letniskowego, tzw. przyczepy holenderskiej, o powierzchni zabudowy 10,88 m x 3,68 m, ustawionego na utwardzonej powierzchni gruntu (polbruku) i podpartego na systemowych uchwytach stanowiących część składową obiektu. Sporny obiekt powstał w kwietniu 2019 r. Analiza akt doprowadziła sąd do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu nie dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych, które należało uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem sądu, zarówno ustalenia faktyczne organów, jak i kwalifikacja obiektu oraz wyprowadzone konsekwencje prawne nie naruszają prawa. Zgodnie z ogólną zasadą P.b., wynikającą z art. 28 ust. 1 tej ustawy (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., tj. w brzmieniu z daty realizacji obiektu), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Pierwszą kwestią, która wymaga wyjaśnienia w niniejszej sprawie, jest status spornego obiektu, tj. tzw. przyczepy holenderskiej, w szczególności zaś to, czy stanowi ona budynek oraz czy do tego typu obiektów ma zastosowanie wskazany art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego obiekt wybudowany (posadowiony) na działce skarżących nie jest trwale związany z gruntem, gdyż został posadowiony na bloczkach betonowych i tym samym nie posiada fundamentów. Jednocześnie, systemowe uchwyty stanowiące część składową obiektu nie stanowią trwałego powiązania z gruntem. Sporny obiekt nie wypełnia również przesłanek, by na podstawie art. 3 pkt 3 P.b. nazwać go budowlą. Zgodnie bowiem z tym przepisem, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Należący do skarżących obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi tzw. przyczepę holenderską, a więc obiekt, który jest nietrwale związany z gruntem, jednakże pełni funkcję budynku dla celów rekreacji indywidualnej. Przypisanie tego typu obiektu do odpowiedniej kategorii obiektów podlegających rygorom art. 28 P.b. od dawna jest przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przesądzono w nim już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II OSK 384/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego, a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna jak i nad nią wybudowane zostało zadaszenie, zaś obok jest taras, na który prowadzi bezpośrednio wyjście z przyczepy kempingowej, oznacza to, że jest to obiekt budowlany, służący celom rekreacyjno – wypoczynkowym (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesądzające zatem dla kwalifikacji obiektów typu "domek holenderski" jako obiektów budowlanych jest ich faktyczne wykorzystanie jako obiektu budowlanego, a nie pojazdu. Jak wynika z treści skargi, zamiarem skarżących nie było posadowienie domku letniskowego, lecz specjalistycznego obiektu do zamieszkania przez niepełnosprawnego syna. Tym samym, skarżący potwierdzili, że sporny obiekt pełni funkcje mieszkaniowe, a więc nie może być traktowany jako pojazd, wbrew ich oczekiwaniom. Bez znaczenia w tym aspekcie jest to, czy obiekt ten pełni funkcję rekreacji indywidualnej, czy też mieszkaniową. W każdym z tych przypadków bowiem wykluczone jest potraktowanie go jako pojazdu. Sporny obiekt niepołączony trwale z gruntem, o konstrukcji stalowej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, czy mieszkaniowej stanowi tymczasowy obiekt budowlany (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 P.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Stanowisko takie potwierdzają także m.in. wyroki NSA: z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2779/19, z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2523/17, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec przedstawionego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w pełni aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie, posadowienie spornego obiektu budowlanego na terenie należącej do skarżących działki nr [..] położonej w J., wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Co do zasady posadowienie tego rodzaju obiektów wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 P.b, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Biorąc jednak pod uwagę dopuszczalny termin użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, na podstawie zgłoszenia, wskazany w powołanym art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., w niniejszej sprawie bezsporne jest, że posadowiony na działce skarżących tymczasowy obiekt budowlany znajduje się tam dłużej niż wskazane w przepisie 180 dni, a zatem – wymagał pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w szczególności wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę spornego obiektu, należy stwierdzić, że w sprawie doszło do posadowienia obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, natomiast ocena prawna tego stanu z punktu widzenia możliwości legalizacji musi zostać sporządzona w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Wobec tego trafnie organy orzekające w niniejszej sprawie wszczęły postępowanie na podstawie art. 48 P.b. (w brzmieniu: t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) i w konsekwencji orzekły rozbiórkę. Bowiem w myśl art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a P.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Natomiast zgodnie z ust. 2 zd. 1 tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i postanowieniem nakłada obowiązki, których realizacja może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 i 5 P.b.), bądź których niespełnienie spowoduje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu (art. 48 ust. 4 P.b.). W konsekwencji, możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego uzależniona jest od tego, czy jego budowa była i jest zgodna - w szczególności - z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe jest, że działka skarżących znajduje się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym na mocy uchwały Rady Gminy nr XXXV/348/10/438/2014 z dnia 22 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., zmienionej uchwałą nr XLIV/453/2014 Rady Gminy z dnia 18 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 4599). Nieruchomość skarżących położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem UT34, na którym dopuszczone jest usytuowanie zabudowy usług turystyki, w tym usług hotelarskich, z wyłączeniem kempingów i pól biwakowych. Zatem wobec sprzeczności posadowionego bez zezwolenia obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie wyklucza usytuowanie zabudowy kempingowej na obszarze działki skarżących, niemożliwe było zalegalizowanie tego obiektu już choćby ze względu na sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym. Na marginesie tej oceny pozostała wątpliwa zgodność analizowanej zabudowy z przepisami technicznymi, w szczególności w zakresie odległości od granic nieruchomości sąsiedniej. Stąd też, decyzja organów obu instancji nakazująca rozbiórkę, wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b., jest w pełni prawidłowa. Podsumowując, organy nadzoru budowlanego mają możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego, o ile istnieją ustawowe przesłanki ku temu. Jeżeli jednak obiekt został posadowiony na terenie, który w myśl obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inne przeznaczenie i tym samym nielegalnie usytuowany obiekt narusza art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wówczas organy nie wszczynają procedury sanacyjnej, lecz – na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. – wydają decyzję nakazującą rozbiórkę spornego obiektu, co trafnie uczyniły organy prowadzące niniejszą sprawę. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestników postępowania i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, sprawa nie mogła być rozpoznana przy wykorzystaniu środków komunikacji na odległość z jednoczesnym przekazem dźwięku i obrazu.