I SA/Po 243/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 243/22 sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 sierpnia 2022 roku sygn. akt I SA/Po 243/22, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] z dnia [...] nr [...], 3. zasądza od [...] na rzecz skarżącej kwotę 597,- złotych (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Sygn. akt I SA/Po [...] UZASADNIENIE Starosta [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") postanowieniem z 29 czerwca 2020 r., nr [...] odmówił H. W. (dalej zwanej również skarżącą) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w KW [...] w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U 1991 r., nr [...] poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca pismem z 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2020 r. i 08 czerwca 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]. Podanie tożsamej treści H. W. złożyła 7 czerwca 2013 r. Sprawa została wówczas rozpoznana przez Starostę [...] i prawomocnie zakończona decyzją z 1 kwietnia 2019 r., nr [...] Od tego orzeczenia nie zostało wniesione odwołanie, wobec czego stało się ono ostateczne i prawomocne z dniem 19 kwietnia 2019 r. Uwzględniając znane z urzędu fakty, organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ takie samo postępowanie zostało wszczęte i zakończone ostateczną decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym. Organ zaznaczył przy tym, że z treści podania wynika, że skarżąca wystąpiła również do Gminy [...] celem zawarcia cywilnoprawnego porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania. Pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na postanowienie Starosty [...] z 29 czerwca 2020 r. Wojewoda postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. i związane z tym przepisem orzecznictwo NSA, stwierdził, że ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako działka [...], gdyż sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na ww. postanowienie Wojewody. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. WSA w Poznaniu wyrokiem z 9 lutego 2021 r., I SA/Po 654/20 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że skarga nie zawierała uzasadnienia ani nie wskazywała naruszenia prawa lub interesu prawnego, jednak badając legalność zaskarżonego orzeczenia, uznano, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie postanowień organów obu instancji W ocenie Sądu wbrew twierdzeniu organów skarżąca nie złożyła takiego samego wniosku jak w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną z 1 kwietnia 2019 r. Organy obu instancji, wydając postanowienia, przyjęły niezgodnie ze stanem faktycznym, że skarżąca pismem z 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności działki [...], podczas gdy z pism tych wyraźnie wynika, że nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki, ale domagała się jej wykupienia. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA wyrokiem z 23 lutego 2022 r., I OSK 880/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że skarga złożona w niniejszej sprawie ogranicza się do podania sygnatury sprawy administracyjnej, następnie wskazane zostało w niej "Skarga. Składam skargę na postanowienie Wojewody." Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia fiskalnych braków formalnych skargi oraz braków polegających na niedołączeniu odpowiedniej ilości odpisów. Skarżąca nie została natomiast wezwana do uzupełnienia braków skargi poprzez wskazanie, na czym w jej ocenie polega naruszenie jej prawa lub interesu prawnego. Zdaniem NSA skoro ustawodawca przewidział jako jeden z wymogów skargi wskazanie, na czym polega naruszenie interesu prawnego lub prawa, w przypadku wniesienia – tak jak w niniejszej sprawie jednozdaniowej skargi – przed przystąpieniem do jej rozpoznania Sąd winien wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie, na czym polega w jej ocenie naruszenie jej interesu prawnego lub prawa. Wskazano, że rozpoznając powtórnie sprawę, Sąd pierwszej instancji wezwie skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi, a następnie w zależności od tego, czy skarżąca uzupełni braki skargi w terminie czy też nie, wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 19 maja 2022 r. wezwano pełnomocnika skarżącej (S. W.) do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie na piśmie w trzech podpisanych egzemplarzach naruszenia prawa lub interesu prawnego (w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi). Pismem z 30 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej (r. pr. E. B.) uzupełniła braki formalne skargi i sprecyzowała zarzuty. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: I) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności na braku rozpoznania wniosku skarżącej z 12 marca 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za działkę nr [...], w konsekwencji błędne przyjęcie, że wniosek skarżącej z 12 marca 2020 r. był tożsamy przedmiotowo z wnioskiem złożonym przez nią w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną z 01 kwietnia 2019 r.; b) art. 61a § 1 w zw. z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniesiosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...]. Wojewoda od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisów I uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a w konsekwencji niezasadne uchylenie postanowienia Wojewody i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], podczas gdy: skarżąca – H. W. nie posiada legitymacji do występowania z jakimkolwiek roszczeniem w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb [...], ark. Mapy [...] ponieważ nie jest właścicielem tej nieruchomości, jak również sprawa została już prawomocnie zakończona decyzją Starosty [...] z 1 kwietnia 2019 r. znak: [...] r. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w związku z art. 47 §1, art. 65 § 1 i 65 § 5 p.p.s.a. polegające na niedoręczeniu pełnomocnikowi organu pisma strony skarżącej z 30 maja 2022 r. będącego uzupełnieniem skargi na postanowienie Wojewody z 6 sierpnia 2020 r., skutkujące tym, że Wojewoda nie miał możliwości ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w ww. piśmie strony skarżącej; odniesienia się do argumentacji strony skarzącej wyrażonej w ww. piśmie, a tym samym pozbawiony został możliwości obrony swoich praw, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art.142 § 1 i art. 76 § 5 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie odpisu zaskarżonego wyroku pełnomocnikowi Wojewody – radcy prawnemu I. S.-S. i doręczenie odpisu wyroku bezpośrednio Wojewodzie, pomimo że w przedmiotowym postępowaniu sadowoadministracyjnym pełnomocnik został ustanowiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. Zaznaczyć należy, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a p.p.s.a. ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek na tym samym posiedzeniu rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę" oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1291/16) Dokonując oceny wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej w świetle art. 179a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Słuszne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, że przed rozpoznaniem wyrokiem niniejszej sprawy pełnomocnikowi Wojewody nie doręczono pisma strony skarżącej będącego uzupełnieniem skargi. Pisma nie doręczono również uczestnikowi postępowania. Powyższe pismo zawierało zarzuty skargi. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Bez wątpienia taka sytuacja wystąpiła w sprawie. Wojewoda, którego postanowienie zostało zaskarżone skargą nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska, został też pozbawiony możliwości zastosowania trybu autokontroli. Wobec powyższego zaistniałe uchybienie natury formalnej spowodowało, że konieczne było rozpoznanie sprawy w sposób respektujący prawo organu do czynnego udziału w sprawie. Pismo z 30 maja 2022 r. doręczono pełnomocnikowi Wojewody r.p. J. D. – G. w dniu 28 listopada 2022 r. i W. P. 1 grudnia 2021 r., dając możliwość ustosunkowania się do zarzutów skargi. Natomiast odnosząc się do merytorycznego aspektu sprawy, Sąd nie znajduje podstaw do zmiany wcześniej prezentowanego stanowiska i stwierdza nadal, że zaskarżone postanowienie narusza prawa prawo. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. W ocenie organów ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za sporną nieruchomość, gdyż sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W piśmie pełnomocnika z 30 maja 2022 r. sprecyzowano zarzuty skargi i podniesiono, m. in., że Starosta przyjął, że wniosek skarżącej z 12 marca 2020 r. stanowi wniosek o ustalenie odszkodowania, podczas gdy wniosek ten jest wnioskiem o wykup działki nr [...]. Strona wskazuje, że inny jest rodzaj żądania. Zatem mylnie przyjęły organy obu instancji , że wniosek z 12 marca 2020 r. jest tożsamy z rozpoznanym wnioskiem 7 czerwca 2013 r. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 kpa stosuje się odpowiednio. Uzasadnioną przyczyną zobowiązującą organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie przytoczonego przepisu, jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie [tak: wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 457/18]. W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że skarżąca pismem z 12 marca 2020 r. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za działkę [...]. Do pisma dołączono pismo z Urzędu Gminy [...] skierowane do S. W. dotyczące wykupu kilku działek. Z pisma wynika, że Gmina nie jest zainteresowana wykupem działki nr [...]. W kolejnym piśmie z 28 maja 2020 r. skierowanym do Starosty pełnomocnik skarżącej sprecyzował wniosek i domagał się wszczęcia postępowania o wykupienie przez Gminę [...] działki [...] w [...] Z treści pism wynika, że skarżąca nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...], a domagała się jej wykupienia. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. Podkreślić również należy, że znajdującą się w aktach administracyjnych decyzją Starosty z 1 kwietnia 2019 r. umorzono postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Wskazana decyzja zapadła zatem w związku z roszczeniem skarżącej o odszkodowanie nie zaś o wykup działki. W konsekwencji brak jest tożsamości przedmiotu postępowania pomiędzy postępowaniem wywołanym wnioskiem skarżącej z 12 marca 2020 r. a postępowaniem zakończonym decyzją Starosty z 1 kwietnia 2019 r. Niezależnie od powyższego w przypadku wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania strony, obowiązkiem organów jest usunięcie tych wątpliwości poprzez wezwanie do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości sprecyzowania żądania. Jeżeli treści wniosku zgłaszanego przez stronę budzi wątpliwości, to sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2022 r., IV SA/Po 937/21]. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie w pierwszej kolejności zwrócenie się do strony skarżącej o sprecyzowanie treści żądania poprzez jednoznaczne wskazanie, czy skarżąca żąda ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...], czy też żąda dokonania jej wykupu. Następnie wstępnego zbadania wniosku co do kwestii formalnych, tj. podmiotowej i przedmiotowej, które to kwestie przesądzą, czy organ może prowadzić postępowanie administracyjne w zakreślonej przez wnioskującą sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ostatnio ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 206 p.p.s.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie występują szczególnie uzasadniony przypadek, aby nie obciążać skarżącej kosztami tego postępowania. Skarga kasacyjna organu została uwzględniona wyłącznie w zakresie pozbawienia organu obrony swoich praw poprzez niedoręczenie jej pisma zawierającego zarzuty skargi.