IV SA/Wa 225/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska(spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. C. i Z. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania B.C. i Z.C. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2019r., znak: [...] odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...], w Dzielnicy [...] m. [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U z 2018r., poz. 2081- dalej ustawa ooś). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku B.C. i Z.C. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ, organ I instancji) decyzją z [...] sierpnia 2019r. (nr wskazany na wstępie) odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...], w Dzielnicy [...] m. [...]. Odwołanie od wskazanej decyzji RDOŚ wnieśli B.C. i Z.C. wnosząc o określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] grudnia 2019r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na obowiązujące w sprawie przepisy prawa. Wskazano również, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w ocenie GDOŚ przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...] - dalej: Plan), zmienioną rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...]. Organ wskazał przy tym, że podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa restrykcja wynika wprost z art. 80 ust. 2 ustawy ooś, który stanowi, iż organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Konsekwentnie, stwierdzenie niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zwalnia organ z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym z analizowania innych kwestii związanych z ochroną środowiska. GDOŚ przeanalizował, obowiązujący dla działek nr ew. [...] i [...] obręb [...] stanowiących własność skarżących, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W Planie wskazane działki zostały oznaczone symbolami: ZL - tereny lasów i KDD — tereny ulic dojazdowych. W ocenie organu analiza zapisów Planu na terenach lasów oznaczonych symbolem ZL w szczególności zapisów: § 4 pkt 3 oraz § 23 pkt 2 wskazuje na sprzeczność zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami tego Planu. Tym samym w ocenie organu odwoławczego za niedopuszczalne należy uznać wszelkie zamierzenia inwestycyjne, prowadzące do zmiany ustanowionego w omawianym akcie prawa miejscowego przeznaczeniu terenu. W ocenie GDOŚ planowane przedsięwzięcie polegające na zmianie lasu na użytek rolny na wnioskowanym obszarze, nie tylko nie wypełnia, ale stoi w jawnej sprzeczności z funkcją jaka została przypisana tym terenom w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono również, że lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest m.in. grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha (łączna powierzchnia działek objętych wnioskiem wynosi 0,1368 ha), pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej. Podnoszony zatem brak pokrycia drzewami wnioskowanej powierzchni terenu, nie jest równoznaczny z tym, że nie stanowi ona lasu w rozumieniu przepisów powyższej ustawy. Faktyczna obecność zadrzewień na obszarze objętym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje bowiem bez znaczenia, w sytuacji gdy jego przeznaczenie zostało określone poprzez Plan jako tereny lasów. Nie zgadzając się ze wskazaną wyżej decyzją GDOŚ B.C. i Z.C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wydanie decyzji winno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego dla rozpoznawanej sprawy a zatem w ocenie skarżących GDOŚ rozpoznając sprawę miał obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że budowa lasu na przedmiotowych działkach jest niemożliwa ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, ze względu na małe wymiary działki i bliskie położenie zabudowy. Podniesiono także, że zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie co do środków zaskarżenia a także odwołano się do wyjaśnień zawartych w piśmie z 30 grudnia 2019r. kierowanym do GDOŚ, w którym m. in. wskazano, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny wykazuje, że planowana inwestycja nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne a znacząco poprawi stan środowiska na tym terenie, gdyż do niedawna działki służyły okolicznym mieszkańcom jako wysypisko śmieci i gruzu. Podkreślono, że status lasu ochronnego przypisany przedmiotowym działkom i uwzględniony w Planie uniemożliwia jakiekolwiek prace. W ocenie skarżących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny mimo ustaleń Planu jest konieczne, aby Starosta przekonany o konieczności zmiany, wydał decyzję o zmianie przeznaczenia gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu oraz wskazując, iż racje ma skarżący podnosząc, że nie został prawidłowo pouczony o sposobie zaskarżenia decyzji GDOŚ. Organ odwoławczy zauważył jednak, że wskazane uchybienie zostało przezeń skarżącym wyjaśnione odrębnym piśmie a strony mimo tego uchybienia nie poniosły negatywnych konsekwencji i w ustawowym terminie zaskarżyły skargą orzeczenie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a zatem wskazane uchybienie pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] grudnia 2019r. (nr wskazany na wstępie), którą utrzymano w mocy rozstrzygniecie organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] ,w Dzielnicy [...] m. [...]. Zgodnie art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy ooś decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Niewątpliwie zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś w związku z § 3 ust.1 pkt 86 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 71 – dalej: rozporządzenie) planowane przez skarżących przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jest bowiem zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położone w Dzielnicy [...] m. [...] objęte są regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...] - dalej: Plan) zmienionymi rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019r. znak: [...] stwierdzającym nieważność ww. uchwały, w odniesieniu do ustaleń części graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, na terenach oznaczonych symbolami: 5 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 2ZL; 8MN od granicy lasów oznaczonych symbolami 3ZL i 4 ZL; 11 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 1ZL; 16 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 5ZL. Zgodnie z rysunkiem wskazanego Planu przedmiotowe działki położone są w obszarze oznaczonym na Planie symbolem 12 KDD (teren ulic dojazdowych) i 5 ZL (teren lasów). Z części tekstowej Planu w szczególności § 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 w związku z § 23 ust. 2 wynika, że dla terenu lasów oznaczonych symbolem 5ZL (w obszarze tym znajdują się działki skarżących) "dopuszcza się lokalizację wyłącznie urządzeń związanych z gospodarką leśną oraz urządzeń turystycznych, określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z ustaleniami szczególnymi dla tych terenów". Nakazuje się także "prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, zgodnie z przepisami odrębnymi (v. Wyrys i wypis z Planu w aktach administracyjnych sprawy- dokument 30A). Należy zatem podkreślić, co słusznie zostało zauważone również przez organy, że stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. 2017, poz.788 z późn. zm- dalej ustawa o lasach) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Zgodnie z ustawą o lasach właściciele lasu są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3; racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji. Jak z powyższego wynika przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia naruszonej struktury lasu i jego zalesienia. Niewątpliwie zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Ocenę uzasadnionych potrzeb właściciela lasu dokonuje jednak starosta w stosownym postępowaniu dot. zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na rolny (ust. 3 pkt 1 art. 13). W niniejszej sprawie postępowanie dot. ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia a zatem bez znaczenia w tym postępowaniu pozostaje "istnienie szczególnej potrzeby właściciela lasu" . Zauważenia wymaga również, że skoro z cytowanego wyżej art. 80 ust. 2 ustawy ooś wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem, w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692; z 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1093/17, LEX nr 2646621, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17, LEX nr 2725245). W niniejszej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że uchwalony w 2019r. a zatem niedawno plan przewiduje teren przedmiotowych działek pod zagospodarowanie leśne. Tym samym planowana przez skarżących zmiana tego terenu z leśnego na użytek rolny niewątpliwie w oczywisty sposób pozostaje w sprzeczności z regulacjami uchwalonego planu przewidującego ten teren pod teren leśny. W ocenie Sądu organy przeprowadziły w niniejszej sprawie wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe pozwalające na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia spełniającego wymogi art. 7 i 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego, stosownie do reguł wskazanych w art. 80 i 107 § 3 k.p.a., Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów w ocenie Sądu, zarzuty te pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności należy podkreślić, że jeżeli w ocenie skarżących doszło do uchwalenia wadliwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to w odniesieniu do obszaru, który stanowi własność skarżących, skarżący mają prawo wnieść skargę na zapisy Planu. Sam Plan jednak do puki w odpowiednim trybie nie zostanie wzruszony jest przepisem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jt.Dz.U. z 2018r., poz. 1815 z późn. zm.) i wiąże zarówno organy jak i Sądy w zakresie ustaleń w nich zawartych. W ocenie Sądu rację ma również organ wskazując, że bez znaczenia dla prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji pozostaje decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019r. znak: [...], którą stwierdzono nieważność ww. Planu w odniesieniu do ustaleń części graficzne, w zakresie w jakim dopuszczał on do realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu. Wskazane rozstrzygnięcie może mieć bowiem znaczenie jedynie dla przedsięwzięć planowanych na terenach oznaczonych w planie 5MN, 8MN, 11MN oraz 16 MN. Działki skarżących położone są natomiast na terenie oznaczonym symbolem 5ZL. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając bezzasadność skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.