II OSK 165/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 271/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r. znak SKO.ZP/415/493/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Kr 271/19, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej SKO) z dnia 30 listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 30 maja 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2017.1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003. 164.1588; dalej "rozporządzenie"), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosownych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003.164.1589), ustalił na wniosek E. sp.j. W. P. warunki zabudowy dla inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, układem dróg wewnętrznych, naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie". Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K. Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję do WSA w Krakowie wniósł M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...], które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2017 r. dokonano omówienia funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, wskazując, że w obszarze usytuowanym przy jednym z ciągów komunikacyjnych łączących centrum Krakowa z miejscowościami przylegającymi do granic miasta (m. Z. – przy ul. [...]) realizowane są następujące funkcje zabudowy: funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, funkcja usługowa, drogi wewnętrzne i publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Wnioskowane przedsięwzięcie pełnić będzie funkcję mieszkaniową wielorodzinną, która jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej – ul. [...]. Z analizy wynika nadto, że działki występujące w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] wnioskowanej do zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z układem dróg wewnętrznych i miejsc postojowych, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są zarówno budynkami jednorodzinnymi w układzie szeregowym (działki nr [...] – [...]), jak budynkami wielorodzinnymi (działki nr [...] i [...]). Nadto wskazano, że na działkach nr [...] i [...] kontynuowana jest zabudowa wielorodzinna, jakkolwiek w dacie sporządzania analizy zabudowa ta nie została oddana do użytku. Pozostałe budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią budynki jednorodzinne, w zabudowie charakterystycznej dla zabudowy podmiejskiej. W ocenie Sądu I instancji, parametry i wskaźniki zabudowy ustalone dla wnioskowanego przedsięwzięcia mają oparcie w wynikach analizy, a więc wyznaczono je prawidłowo. Zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym, przy czym prawodawca dopuszcza wyjątki od powyższej zasady. Na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwość skorzystania z przepisów stanowiących pewnego rodzaju wyłom od zasady musi być podyktowana uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Przepisy rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) dotyczą odstępstw od średniego wskaźnika wynikającego z analizy. Takie odstępstwa w kontekście wymogu "dobrego sąsiedztwa" są dopuszczalne, wymagają jednak uzasadnienia. W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji dokonanej stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Sąd zauważył, że w analizie zostały przedstawione średnie wskaźniki i parametry ustalane w warunkach zabudowy, natomiast dążąc do zharmonizowania wnioskowanej inwestycji z zastaną zabudową, w szczególności w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich, niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały "w inny sposób", to jest z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu jako podstawowe – odpowiadające średnim wartościom określonych parametrów istniejącej zabudowy. Nie narusza to jednak przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, w którym dopuszczono możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, jednak pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy. Zdaniem WSA, warunek ten został spełniony. Sąd podkreślił, że w każdym przypadku rozstrzygnięcia podjęte w odniesieniu do konkretnych wskaźników i parametrów dla wnioskowanej zabudowy zostały w sposób jasny i pozwalający na dokonanie weryfikacji wyjaśnione w analizie oraz w decyzjach I i II instancji. Nie podlega zatem uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów postępowania przez ustalenie warunków zabudowy, które w sposób rażący odbiegają od ukształtowanego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego, w tym zarzut nieuwzględnienia, że analizowany obszar składa się w dominującym zakresie z zabudowań jednorodzinnych. Jak już bowiem wskazano z tej samej drogi publicznej dostępna jest również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W opinii Sądu planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne nie zostały ustalone dowolnie, lecz na podstawie weryfikacji stanu zastanego zagospodarowania w obszarze analizowanym. Nie narusza prawa ustalenie linii zabudowy wyznaczonej w odległości 13 m. od działki drogowej – ul [...] jako nawiązującej do linii zabudowy na działce nr [...] w szczególności w sytuacji gdy brak wyraźnie wykształconej linii zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "działka sąsiedniej" nie może być rozumiane zbyt wąsko, tj. tylko jako bezpośrednie sąsiedztwo oparte na wspólnej granicy pomiędzy działkami. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego w kwestii wadliwego ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, o czym stanowi § 7 rozporządzenia. I tak, wysokość górnej krawędzi attyki planowanej zabudowy wyznaczono na poziomie : "8-9,5 m, jednak nie wyżej niż 237,99 m n.p.m." uwzględniając zabudowę wielorodzinną na działce nr [...] posiadającą wysokość wynoszącą ok. 10 m, a także budynki na działce nr [...] oraz niższą zabudowę jednorodzinną na działkach nr [...] oraz, nr [...]. Organ wskazał, że istotne jest również, iż ww. budynki jednorodzinne mają stosunkowo wysokie kalenice wynoszące ok. 8-9,5, natomiast budynek wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy posiada dach płaski co ma znaczenie dla całego kontekstu przestrzennego, gdyż jego wysokość całkowita będzie nawiązywać do całkowitej wysokości budynków jednorodzinnych. Ustalając geometrię dachu organ w zaskarżonej decyzji ustalił dla wnioskowanego budynku dach płaski, co należy uznać za dopuszczalne, gdyż z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują obok dachów połaciowych również dachy płaskie. Co do pozostałych wskaźników, w tym wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i parametru szerokości elewacji frontowej, to zostały one wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem, a dokonane odstępstwa od wartości średnich zostały przez organ prawidłowo uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że charakterystyka architektoniczno-urbanistyczna analizowanego obszaru zabudowy składa się w dominującym zakresie z zabudowań jednorodzinnych; - nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że zabudowa wielorodzinna na działkach o numerach [...] oraz [...] w sposób rażący odbiega od ukształtowanego na analizowanym obszarze ładu przestrzennego; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci rysunku technicznego budynku oraz zdjęcia satelitarnego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że parametry i wskaźniki zostały wyznaczone prawidłowo, tj. warunki zabudowy w zakresie wysokości poziomu attyki na poziomie od 8,0 m do 9,5 m, w sytuacji gdy zabudowa jednorodzinna znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji ma 7,64 m, a zatem wysokość poziomu attyki powinna być niższa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że parametry i wskaźniki zostały wyznaczone prawidłowo, tj. warunki zabudowy w zakresie geometrii dachu na dach płaski, w sytuacji gdy zabudowa jednorodzinna znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji posiada dachy spadziste, a zatem planowana inwestycja również powinna posiadać dach spadzisty; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w sytuacji gdy zabudowa okalająca planowaną inwestycję stanowi zabudowę jednorodzinną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w toku postępowania administracyjnego należycie wyjaśniono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a poczynione w sprawie ustalenia mają podstawy w zebranych w sprawie dowodach, w tym przede wszystkim w przeprowadzonej analizie obejmującej prawidłowo wyznaczony obszar. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że w sporządzonej w dniu 15 grudnia 2017 r. analizie wyraźnie wskazano, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, wybudowane i oddane do użytkowania w 2017 r. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że zabudowa ta w sposób rażący odbiega od ukształtowanego na analizowanym obszarze ładu przestrzennego. Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie Krakowa, a więc na obszarze wielkomiejskim, gdzie zabudowa wielorodzinna współistnieje z zabudową jednorodzinną. Parametry planowanej zabudowy uwzględniają charakter zabudowy już istniejącej i niewiele odbiegają od parametrów zabudowy jednorodzinnej. Powyższe wynika jednoznacznie z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarówno w decyzjach organów obu instancji, jak i w motywach zaskarżonego wyroku należycie zostały rozważone wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i prawidłowo wykazano, że w odniesieniu do planowanej inwestycji zostały spełnione wymagania wynikające w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedstawiona zaś w motywach skargi kasacyjnej argumentacja stanowi jedynie polemikę z należycie uzasadnionymi ustaleniami organów administracyjnych i nie podważa ich prawidłowości. Nie było przy tym potrzeby przeprowadzania w sprawie dodatkowych dowodów, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że kwestia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu została prawidłowo omówiona i rozważona zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd I instancji. Podniesione zaś w skardze kasacyjnej argumenty i zarzuty stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organów administracyjnych i Sądu I instancji, jednak merytorycznie stanowiska tego nie podważają. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie w tych okolicznościach ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to tym bardziej w sposób rażący – jak wywodzono w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (co do tego zarzutu zauważyć wypada, że nie został on prawidłowo sformułowany – gdyby bowiem zaskarżona decyzja naruszała ww. przepisy postępowania administracyjnego, to ich naruszenie należało powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie zaś z art. 151 p.p.s.a., który stanowi o wyniku sprawy w razie nieuwzględnienia skargi). Organy bowiem w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie administracyjne, wyjaśniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i prawidłowo swoje stanowisko uzasadniły. WSA słusznie w tej sytuacji skargę oddalił. Zaskarżony wyrok nie narusza też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji bowiem należycie uzasadniono i wykazano, z jakich przyczyn przyjęto konkretne parametry planowanej inwestycji, dlatego też Sąd I instancji słusznie decyzje te zaakceptował. Jak już wyżej stwierdzono, w rozpatrywanej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania kolejnych dowodów, co sprawia, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. również nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.