I SA/Wa 2471/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister), decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. (Skarżąca) z [...] sierpnia 2017 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] (Naczelnik) z [...] lipca 1978 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją z [...] lipca 1978 r. Naczelnik orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego własność J. B., położonego w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. Następnie Skarżąca, będąca następcą prawnym byłego właściciela, wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z [...] lipca 1978 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a. Kolegium przekazało opisany powyżej wniosek według właściwości do Ministra. Minister, po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1978 r. W uzasadnieniu Minister wskazał że w aktach sprawy brak jest dowodów, które podważałyby okoliczność spełnienia przesłanek określonych w ówcześnie obowiązujących przepisach, warunkujących przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując powyższą skargę wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1263/19, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. pozyskania akt archiwalnych dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister, decyzją z [...] września 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1978 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja z [...] lipca 1978 r. wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 z późne. zm.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198). W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, że gospodarstwo rolne o pow. [...] ha zostało przez właściciela opuszczone, grunt leży odłogiem, a właściciel "nie zamieszkuje na naszym terenie". W tej sytuacji organ orzekł o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Minister wyjaśnił również, że z dokumentów przekazanych przez Archiwum Państwowe w [...] wynika, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] grudnia 1990 r. Nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] stycznia 1994 r. znak: [...]. Wojewoda podał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że omawiane gospodarstwo spełniało kryterium gospodarstwa opuszczonego, ponieważ nie zamieszkiwał na nim właściciel, a przy tym grunty orne w całości leżały odłogiem. Okoliczność opuszczenia gospodarstwa potwierdził organ odwoławczy. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w swojej decyzji wskazał na przeprowadzoną w dniu [...] marca 1978 r. lustrację gospodarstwa, zgodnie z którą grunty od pięciu lat były nieuprawiane. Mimo zobowiązania do pełnego zagospodarowania w terminie do [...] kwietnia 1978 r. powtórna lustracja (protokół z [...] kwietnia 1978 r.) wykazała, że grunty orne nadal leżą odłogiem. Ponadto organ odwoławczy podał, że zainteresowany (właściciel) mieszkał w [...], a o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa był powiadomiony, o czym świadczą znajdujące się w aktach potwierdzenia odbioru pism przez adresata. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uznał, że organ stopnia wojewódzkiego podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Minister wskazał, że decyzją z [...] grudnia 1990 r. Wojewoda orzekł, co prawda, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] lipca 1978 r., jednak zarówno podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), jak i treść jego uzasadnienia jednoznacznie wskazują, że organ ten rozpoznał żądanie wnioskodawcy (J. B., poprzednika prawnego Skarżącej) co do istoty. Zgodnie z przepisem art. 157 § 3 K.p.a. (ówcześnie obowiązującym) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej następowała w drodze decyzji. Wojewoda wykazał (co następnie potwierdził organ odwoławczy) brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ mógł to uczynić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu swojej decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy, omówił zasadność rozstrzygnięcia. Następnie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jako podstawę decyzji przywołując art. 156 § 1 K.p.a. (statuujący katalog przesłanek stwierdzenia nieważności) oraz art. 158 § 1 K.p.a. (stanowiący o rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), również zbadał decyzję Naczelnika pod kątem spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, tj. pod kątem tego, czy rażąco narusza ona przepisy ustawy z 13 lipca 1957 r. W rezultacie, w ocenie Ministra, nie ulega wątpliwości, że pomimo rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Naczelnika, żądanie strony zostało merytorycznie rozpoznane. Reasumując Minister wskazał, że skoro kwestionowana decyzja Naczelnika z [...] lipca 1978 r., stanowiła już przedmiot kontroli, w wyniku której wydano ostateczną decyzję z [...] stycznia 1994 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z [...] grudnia 1990 r., tym samym zaistniała okoliczność czyniąca bezprzedmiotowym żądanie zawarte we wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1978 r. Organ zaznaczył również, że sprawa obecnie badana (z wniosku Skarżącej) jest tożsama ze sprawą, która została zakończona ostateczną decyzją z [...] stycznia 1994 r. - w obu przypadkach występują te same podmioty (Skarżąca jest bowiem następcą prawnym J. B.), sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmiennym stanie faktycznym. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Istnienie decyzji mającej walor rzeczy osądzonej res iudicata uniemożliwia ponowne rozstrzyganie sprawy nowym orzeczeniem. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. należało w całości umorzyć postępowanie z wniosku Skarżącej, jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, iż przy braku jakiegokolwiek materiału dowodowego w sprawie przyjęcie, iż treść decyzji podlegającej kontroli bądź też uzasadnienie innej decyzji prowadzonej w wyniku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności może stanowić wystarczający dokument potwierdzający stan faktyczny i jest wystarczające do odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji; 2. art. 75 K.p.a., poprzez przyjęcie dowodu pośredniego w postaci uzasadnienia innej decyzji administracyjnej jako dowodu odpowiedniego do wykazania stanu faktycznego w sprawie; 3. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy w sytuacji spełnienia wszelkich przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Minister wydając decyzję o umorzeniu postępowania powołał się na treść samej spornej decyzji, a także na uzasadnienie innej decyzji, tj. decyzji Wojewody z [...] grudnia 1990 r., z której rzekomo wynika, że w postępowaniu o przejęcie nieruchomości zostało przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek innych dowodów, które faktycznie potwierdziłyby, że organ w 1978 r. prawidłowo przeprowadził postępowanie i faktycznie ustalił, że gospodarstwo rolne było porzucone. W ocenie Skarżącej, w związku z tym, że decyzja Wojewody ma charakter jednostronny (dokument został sporządzony przez organ żywo zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy) - nie może tym samym stanowić podstawy do dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie. Końcowo Skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. W związku z powyższym niedopuszczalne było przyjęcie przez Ministra, że decyzja Wojewody w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności de facto była decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji przez wzgląd na treść uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w prawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływaną dalej jako "P.p.s.a" Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd była decyzja Ministra z [...] września 2020 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 26 lipca 1978 r. o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] lipca 1978 r. została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1990 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] stycznia 1994 r. znak: [...]. W ocenie Sądu, żądanie w takiej sytuacji wydania przez ten sam organ kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio ostateczną decyzją z [...] stycznia 1994 r., która pozostaje w obiegu prawnym, należało uznać za niedopuszczalne, gdyż wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Prawidłowo zatem Minister stwierdził, że dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja, którą merytorycznie załatwiono sprawę co do istoty, to ponowne rozstrzygnięcie sprawy spełniałoby przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanej decyzji jako dotkniętej kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten stanowi gwarancję powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), zgodnie z którą w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje administracyjne. Wskazać należy, iż zarówno orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, przyjmuje się, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ tej samej sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 783/08, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 K.p.a., której istotą jest to, że decyzja ostateczna jest ważna dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Minister trafnie uznał, że w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. Wyjaśnić należy, że o tożsamości sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotowa obu spraw, gdyż zarówno we wniosku J. B. z [...] października 1990 r., jak również wniosku Skarżącej (następczyni prawnej J. B.) z [...] sierpnia 2017 r. żądano stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] lipca 1978 r. nr [...]. Z powyższego wynika, że przedmiotem obu postępowań było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] lipca 1978 r. nr. [...]. Bezspornym jest również, że w sprawie istnieje tożsamość podmiotowa. Pierwszy wniosek został złożony m.in. przez J. B. (dziadka Skarżącej), drugi zaś wniosek z [...] lipca 2017 r. przez spadkobierczynię J. B. – Skarżącą (wnuczkę). Wskazać należy, że tożsamość podmiotowa sprawy administracyjnej zostaje zachowana bez względu na następstwo prawne stron. Co oznacza, że skoro Skarżąca jest następcą prawnym J. B., będącego stroną postępowania w sprawie rozstrzyganej uprzednio przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ostateczną decyzją z [...] stycznia 1994 r., to tożsamość podmiotowa obu spraw została zachowana. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z uwagi na to, że Skarżąca wnioskiem z [...] lipca 2017 r. domagała się załatwienia sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ostateczną decyzją z [...] stycznia 1994 r., organ prawidłowo stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, stąd też należało go umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jednocześnie Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że Wojewoda wydając decyzje z [...] grudnia 1990 r. orzekł, co prawda w sentencji rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] lipca 1978 r., jednak zarówno podstawa prawna rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i treść jego uzasadnienia jednoznacznie wskazują, że organ ten rozpoznał żądanie wnioskodawcy co do istoty. Wojewoda wykazał (co następnie potwierdził organ odwoławczy) brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ mógł to uczynić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy, uznał, że przedmiotowe gospodarstwo spełniało kryteria gospodarstwa opuszczonego. Następnie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jako podstawę decyzji przywołując art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 158 § 1 K.p.a., również zbadał decyzję Naczelnika pod kątem spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, tj. pod kątem tego, czy rażąco narusza ona przepisy ustawy z 13 lipca 1957 r., Nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Naczelnika, żądanie strony zostało merytorycznie rozpoznane. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie ar. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.