II SA/Sz 606/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 20 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. (dalej: "Dyrektor ZZ") z [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej obejmującej ujęcie wody podziemnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor RZGW wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej: "K.p.a."), w zw. art. 33 ustawy z dnia 20 lipca 201 7r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej: "Prawo wodne"). Wymienioną decyzją z [...] marca 2019 r. Dyrektor ZZ orzekł o ustanowieniu strefy ochronnej, obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ujęcia wody podziemnej, składającego się z jednej studni, zlokalizowanego w miejscowości K. (działka nr [...] G. C.), stanowiący obszar o kształcie czworokąta w odległości 2 m od obudowy studni, położony na części działki nr [...] ob. K. i, gm. C., a także nałożył określone obowiązki związane z ustanowieniem ochrony bezpośredniej na terenie. Organ I instancji doszedł do przekonania, że pobór wód podziemnych z miejscowości K. nie stanowi zwykłego korzystania z wód. Świadczy o tym charakter korzystania z leśniczówki, na którą składają się lokal mieszkalny oraz grunt. Budynek mieszkalny służy zarówno do celów mieszkaniowych, jak i służbowych. Mając na względzie powyższe, organ I instancji wskazał, że w sprawie nie można przyjąć, że leśniczówka powinna być traktowana jak gospodarstwo domowe. Dyrektor ZZ zauważył, że sporne ujęcie wody podziemnej składa się z jednej studni wierconej umiejscowionej pomiędzy budynkiem mieszkalnym i garażem w odległości ok. 10 m od budynku. Obudowa studni wykonana jest z kręgów betonowych o średnicy 1,2 m z włazem. Woda pobierana z ww. ujęcia, użytkowana jest na potrzeby socjalno-bytowe mieszkańców leśniczówki, budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W budynku leśniczówki jedno z pomieszczeń wydzielone jest na biuro służące do pracy leśniczego. Właścicielem działki jest Skarb Państwa, w zarządzie PGL LP Nadleśnictwo C.. Dyrektor RZGW uznał, że wniesione przez Nadleśnictwo odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. O zasadności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej stanowił wykaz eksploatowanych ujęć wód podziemnych przeznaczonych do zaopatrzenia ludności w wodę pitną, powzięty z Urzędu Miejskiego w C. z [...] kwietnia 2018 r. Kwestia lokalizacji ujęcia wody została uzupełniona uproszczonym wypisem z rejestru gruntów przedłożonym przez Starostę G. . W ocenie Dyrektora RZGW, w postępowaniu dowodowym ustalono, że PGL LP prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Zwykłe korzystanie z wód stanowi osobliwy rodzaj korzystania, podlegający nadzorowi władzy wodnej w bardzo ograniczonym zakresie, w związku z czym rozszerzająca interpretacja uprawnienia, które przysługuje wyłącznie właścicielowi wód czy gruntów, a nie posiadaczom zależnym, jest nieuprawniona. Prawo cywilne i sformułowane w nim zasady "obrotu uprawnieniami" przysługujące właścicielowi, nie mają pierwszeństwa przed regulacjami Prawa wodnego w kwestii korzystania z zasobów wodnych. Jednocześnie, Lasy Państwowe są jedną z wielu instytucji, która reprezentuje Skarb Państwa. Nie daje to podstawy do przyznania osobliwych uprawnień do korzystania z wód, podobnie jak nie przysługują one samemu Skarbowi Państwa i posiadaczom zależnym korzystającym z mienia Skarbu Państwa. Według Dyrektora RZGW zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek oraz innych budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z gospodarką leśną, co oznacza, że korzystanie z wód na potrzeby takich budynków wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie do obowiązków zaliczyć należy również składanie oświadczeń dotyczących wielkości usług wodnych i ponoszenia opłat za usługi wodne, a także obowiązek ustanawiania stref ochronnych ujęć wód, których celem jest zapewnienie odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. Dyrektor RZGW nie podzielił zarzutów naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. Nadleśnictwo zaskarżyło decyzję Dyrektora RZGW, zarzucając naruszenie: 1. Przepisów proceduralnych, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 art. 107 § 3 K.p.a., polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie celu korzystania z wody podziemnej pobieranej ze spornego ujęcia wody oraz wielkości dobowego poboru wody pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, a tym samym pominięcie dowodu z oględzin na gruncie przedmiotowej studni w celu ustalenia faktycznego sposobu korzystania z niej; 2. Art. 7a K.p.a., poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody" i "dostarczania wody ludności"; 3. Art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego polegające na błędnej interpretacji i uznaniu, że zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, takiego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej; 4. Art. 120 pkt. 1 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie przez organ, że konieczne jest w przedmiotowym stanie faktycznym utworzenie strefy ochrony bezpośredniej, pomimo że dostarczanie wody nie dotyczy zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ani zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, ani także nie służy w tym stanie ochronie zasobów wodnych; 5. Art. 121 ust. 3 Prawa wodnego poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe ujęcie służy zaopatrzeniu ludności w wodę i nie jest ujęciem służącym zwykłemu korzystaniu z wód. Dodatkowo, Nadleśnictwo podniosło, że naruszono art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 2 K.p.a., nie rozpatrując sprawy w ustawowym terminie, zatem naruszono zasadę szybkości i prostoty prowadzenia postępowania (12 K.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.). Nadleśnictwo wskazało również na brak umocowania do działania osoby podpisującej wykaz z [...] kwietnia 2018 r., na podstawie którego zostały wydane decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Nadleśnictwo wniosło o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakreślając ramy prawne sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 120 pkt. 1 Prawa wodnego zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych służy ustanawianie stref ochronnych ujęć wody. Jak stanowi art. 121 ust. 1-3 Prawa Wodnego strefę ochronną stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. Strefa ochronna obejmuje wyłącznie teren ochrony bezpośredniej albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej. Strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód. Strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się na mocy decyzji z urzędu (art. 133 ust. 1, art. 135 ust. 1 Prawa wodnego). Ustanawiając strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, właściwy organ Wód Polskich określa obszar terenu ochrony bezpośredniej, a także wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128 (art.136 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa wodnego właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3). Definicję zwykłego korzystania z wód wprowadza art. 33 ust. 4 Prawa wodnego, stanowiąc, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 mł na dobę, 2) wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 mł na dobę. Spór w sprawie sprowadza się w zasadzie do wykładni "zwykłego korzystania z wód". Organ stoi bowiem na stanowisku, że przez sam fakt, że PGL LP prowadzi działalność gospodarczą, nie można przyjąć, że leśniczówka powinna być traktowana jak gospodarstwo domowe. Pobór wód podziemnych z miejscowości K. nie stanowi więc zwykłego korzystania z wód. Świadczy o tym charakter korzystania z leśniczówki, na którą składają się lokal mieszkalny oraz grunt. Budynek mieszkalny służy zarówno do celów mieszkaniowych, jak i służbowych. Powyższe uzasadniało zatem ustanowienie strefy ochronnej na podstawie art. 135 ust. 1 Prawa wodnego. Z kolei, w ocenie strony skarżącej, organy dokonały błędnej interpretacji i bezpodstawnego uznania, że zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, takiego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa. Powyższe stanowisko skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez organy, że konieczne jest w przedmiotowym stanie faktycznym utworzenie strefy ochrony bezpośredniej, pomimo że dostarczanie wody nie dotyczy zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ani zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, ani także nie służy w tym stanie ochronie zasobów wodnych. Mając na uwadze tak zarysowany spór wskazać należy, że Sąd podziela powszechnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. W wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – m.in. z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/18 i sygn. akt II SA/Rz 1389/18 Sąd przyjął, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 Prawa wodnego - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 mł na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 mł na dobę (zob. także wyrok WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1351/19). Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje zaprezentowaną w powołanych wyrokach wykładnię "zwykłego korzystania z wód", wskazując, że termin ten był również tak rozumiany w poprzednim stanie prawnym - pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.), gdzie odpowiednikiem obecnego art. 33 był art. 36 (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2919/16). Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących Lasy Państwowe, zaś zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Skarżąca działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, co oznacza, że jej działania są działaniami ww. osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego, decydują o możliwości wykonywania przez tą jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym co oczywiste czerpania z uprawnień wypływających z przepisów Prawa wodnego, a przewidujących zwykłe korzystanie z wód. W świetle prawa Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonuje podmiot publiczny jakim są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Dlatego słusznie strona skarżąca podnosi brak prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód. Nadleśnictwo wykonując swe ustawowe zadania, zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy państwowe. Dlatego Nadleśnictwo pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarb Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 Prawa wodnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 558/19). Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (J. Boć (red.:), Prawo administracyjne, Wrocław, 1993 r.). Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Z treści skargi wynika, że pobierana woda podziemna służy zaopatrzeniu w wodę gospodarstwa domowego leśniczego, któremu, jako pracownikowi Nadleśnictwa, zapewniono lokal mieszkalny usytuowany w osadzie leśnej na działce [...] K. gm. C., gdzie znajduje się sporne ujęcie wody podziemnej składające się z jednej studni wierconej umiejscowionej pomiędzy budynkiem mieszkalnym i garażem. W świetle tej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organy proces dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. Organy "Polskich Wód" nieprawidłowo, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego, z góry założył, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych jakimi posługują się organy "Polskich Wód" (w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z instytucjami administrującymi dostępem do dóbr publicznych), trudno było bezkrytycznie założyć wykorzystywanie pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która w świetle art. 121 ust. 3 Prawa wodnego, generuje potrzebę ustanowienia strefy ochronnej. Tym bardziej, że organy nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność ilości pobranych wód oraz tego czy może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. w ilości 5 mł średniorocznie na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność ustanowienia strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej ujęcia wody podziemnej - studni w miejscowości K. (działka nr [...] G. C.). Skoro organy nie wyjaśniły czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego, to jego decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej, obejmującej teren studni przy leśniczówce w K. , została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesądzających o zwykłym korzystaniu przez Nadleśnictwo z wód podziemnych w ramach prowadzonej leśniczówki, pozwoli rozstrzygnąć organom o dopuszczalności ustanowienia strefy ochronnej obejmującej ujęcie wody podziemnej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie stosowania przepisów K.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 133 ust. 1, art. 135 ust. 1 i art. 136 Prawa wodnego, a więc przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, a także przepisów art. 120 i 121 Prawa wodnego stanowiących co stanowi strefę ochronną i jakie działania podejmowane są celem zapewnienia odpowiedniej jakości wód. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej, w skrócie: "p.p.s.a."). Z uwagi na fakt, że wskazanych powyżej naruszeń proceduralnych dopuścił się zarówno organ I, jak i II instancji, Sąd orzekł o uchyleniu również decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę ([...] zł) oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.