II OSK 2608/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1100/19 w sprawie ze sprzeciwu S. [...] spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1100/19, oddalił sprzeciw S. [...] spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nakazał S. [...] spółce komandytowo-akcyjnej z siedzibą w S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia położonego przy ul. K. [...] w S., na terenie działki nr [...] w obrębie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez zobowiązanie Spółki do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia, podczas, gdy nie jest ona stroną tego postępowania, nie jest właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości, a dodatkowo nie dokonywała zmian sposobu użytkowania; 2) art. 71a ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez zobowiązanie do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia bez wezwania do wykonania obowiązków, o których mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane; 3) art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie i nieustalenie na czym powinno polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia, w tym, jaki jest zakres przywrócenia, a także jaki był "stan poprzedni"; 4) art. 10 k.p.a., przez uniemożliwienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy przywrócenia sposobu użytkowania nieokreślonego pomieszczenia, którego - kierując się treścią sentencji decyzji - nie sposób zidentyfikować, co oznacza, iż jest ona niewykonalna. Jednocześnie zwrócił uwagę na brak konsekwencji organu I instancji odnośnie ustalenia działek, na których pomieszczenie to się znajduje. Organ II instancji zauważył także, że aby móc zasadnie twierdzić, że przedmiotowe - bliżej nieokreślone pomieszczenie - powstało w wyniku samowoli budowlanej, zebrany materiał dowodowy powinien zawierać dokumentację wskazującą miejsce, w którym znajduje się to pomieszczenie, jak też przynajmniej uwierzytelnione fragmenty zatwierdzonych decyzjami pozwoleń na budowę dotyczących przedmiotowego podcienia lub budynku, którego częścią jest ten podcień, z których wynikałoby, iż żadne z nich nie obejmowało robót budowlanych w wyniku wykonania których pomieszczenie to powstało. Tymczasem akta sprawy takiej dokumentacji nie zawierają. Ponadto ustalenia organu powinny być jednoznaczne, organ nie może bowiem wydawać rozstrzygnięcia administracyjnego nakazującego likwidację samowoli budowlanej, stwierdzając, jak to ma miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zachodzi prawdopodobieństwo samowoli budowlanej. W dalszej części uzasadnienia organ wojewódzki podniósł, że organ powiatowy powinien w pierwszej kolejności doprowadzić do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane, w wyniku których powstało przedmiotowe pomieszczenie, bądź wykazać, iż ich wykonanie nie wymagało ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie sposób bowiem zalegalizować samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia wydzielonego z przestrzeni budynku (podcienia tego budynku), bez uprzedniej legalizacji tych robót (lub wykazania, że wykonane zostały legalnie). Ponadto wydając rozstrzygnięcie w sprawie samowoli budowlanej (zarówno robót budowlanych, jak i zmiany sposobu użytkowania), organ obowiązany jest ustalić właściwego adresata tego rozstrzygnięcia. Zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić sprawcę samowoli budowlanej lub zmiany sposobu użytkowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję organ powiatowy skierował do H. [...] spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w S., czyli podmiotu, który prawdopodobnie wykonał te roboty. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie, że wykonawcą robót, w wyniku których powstało przedmiotowe pomieszczenie, jak i sprawcą samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego podcienia jest adresat zaskarżonej decyzji. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera nakaz przywrócenia poprzedniego (także nieustalonego) sposobu użytkowania pomieszczenia, którego położenia nie określono w sposób pozwalający na jego jednoznaczne zidentyfikowanie, skierowany do skarżącej Spółki bez wykazania, iż jest sprawcą przedmiotowej samowoli i przy braku powiadomienia jej o przysługujących uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji, bez wykazania, iż zarówno powstanie przedmiotowego pomieszczenia, jak i zmiana sposobu użytkowania części budynku (jego podcienia), w którym powstało przedmiotowe pomieszczenie, stanowi samowolę budowlaną. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła S. [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w S., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że zastosowanie w niniejszej sprawie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ uchylając decyzję, powinien umorzyć postępowanie w całości. Spółka zgodziła się w części z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Szczególnie podzieliła argumentację zawartą w uzasadnieniu, iż decyzja organu I instancji, jako zawierająca nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia, którego położenia nie określono w sposób pozwalający na jego jednoznaczne zidentyfikowanie, skierowana do skarżącej bez wykazania, iż jest ona sprawcą przedmiotowej samowoli i w sytuacji niepowiadomienia jej o przysługujących uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., jak też bez wykazania, iż zarówno powstanie przedmiotowego pomieszczenia, jak i zmiana sposobu użytkowania części budynku (jego podcienia), w którym powstało przedmiotowe pomieszczenie, stanowi samowolę budowlaną, zasługiwała na uchylenie w całości. Zgodziła się również ze stanowiskiem, że w zebranym przez organ I instancji materiale brak jest dowodów wskazujących jednoznacznie, iż wykonawcą robót, w wyniku których powstało przedmiotowe pomieszczenie, jak i sprawcą samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego podcienia był adresat zaskarżonej decyzji. Jednocześnie nie zgodziła się z rozstrzygnięciem dotyczącym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Spółki, organ I instancji miał bardzo dużo czasu na zebranie stosownego materiału dowodowego i wysnucie z niego prawidłowych wniosków, a tymczasem nie uwzględnił nawet pierwotnego żądania zawartego w piśmie inicjującym przedmiotowe postępowanie, tj. nie ustalił zgodności z prawem wskazanych robót budowlanych, w tym, tych polegających na przebudowie przedmiotowego podcienia. W tej sytuacji, w jej ocenie, organ II instancji winien stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję, a następnie umorzyć postępowanie w sprawie w całości, bowiem przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wiąże się jedynie z przedłużeniem postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając sprzeciw, stwierdził, że organ odwoławczy dokonał trafnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i prawidłowo uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna obarczona jest poważnymi brakami, uniemożliwiającymi podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyznał rację organowi wojewódzkiemu, że decyzja organu I instancji, o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia położonego przy ul. K. [...] w S. nie może się ostać w obrocie prawnym, bowiem z treści decyzji nie wynika, jakiego pomieszczenia i gdzie dokładnie zlokalizowanego ona dotyczy. Za zasadne uznał wywody organu odwoławczego wskazujące na to, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nie jest w badanej sprawie możliwe. O przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania można bowiem mówić wówczas, gdy obiekt powstał legalnie i był legalnie użytkowany, zgodnie z przeznaczeniem określonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a następnie doszło do takiej zmiany sposobu jego użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bez uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. W przypadku natomiast, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż obiekt został zrealizowany jako samowola budowlana, organ w pierwszej kolejności winien się zająć ustaleniem, czy doszło do samowoli, a jeżeli tak, to czy istnieje możliwość jej legalizacji. Zatem postępowanie legalizacyjne w takim przypadku powinno dotyczyć nie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, ale doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż w toku postępowania niezbędna jest właściwa identyfikacja stanowiącego przedmiot postępowania obiektu, a następnie ustalenie, czy wydano dla niego pozwolenie na budowę. W badanej sprawie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób jednoznacznie ustalić miejsca położenia, w tym konkretnych działek, spornej zabudowy podcienia. Brak jest przy tym dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, kto i w jakich okolicznościach zabudowy tej dokonał, a także, czy była ona objęta wydanymi dotychczas pozwoleniami na budowę. Nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie powyższych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy doszło do samowoli budowlanej, a jeżeli tak, to kto się jej dopuścił, a dalszej perspektywie, czy możliwa jest jej legalizacja oraz jakie obowiązki i na kogo powinny zostać w związku z tym nałożone. Sąd wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, bez uprzedniego ustalenia najistotniejszych dla sprawy okoliczności, również w zakresie adresata ewentualnych obowiązków, w przypadku ustalenia, że budowa stanowiła samowolę budowlaną. Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania mogłoby nastąpić, gdyby organ jednoznacznie ustalił, że przedmiot sprawy nie istnieje, np. w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane związane z zabudową podcienia zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takich ustaleń organ I instancji nie poczynił. Na obecnym etapie brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie powinna być stroną postępowania i ewentualnym adresatem decyzji administracyjnej, bowiem ocena w tej materii może zostać dokonana po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wytycznymi udzielonymi przez organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 p.p.s.a., polegające na braku uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2019 r., mimo że decyzja ta naruszyła art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że co do zasady, podziela stanowisko o nieprawidłowości decyzji organu I instancji, to jednocześnie uważa, że na podstawie zebranego materiału istniały podstawy do umorzenia postępowania. Wynika to z faktu, że skarżąca Spółka nie powinna być stroną postępowania, a dodatkowo nie dokonywała zmian sposobu użytkowania nieruchomości. Okoliczność ta ma charakter ewidentny, dlatego prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem skarżącej jest bezpodstawne. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien był uwzględnić sprzeciw, a ponieważ tego nie uczynił naruszył art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji kasacyjnej, albowiem postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób przekonujący wyjaśnił powody, dla których przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Zbędne przy tym wydaje się ponowne ich wskazywanie, gdyż, co do zasady, skarżąca kasacyjnie Spółka, podziela stanowisko organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego, w zakresie wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej. Istotą sporu, jest natomiast to, czy w realiach sprawy zaszły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Spółki takie podstawy wynikają z zebranego materiału dowodowego, a mianowicie z faktu, że nie powinna ona być stroną postępowania oraz że nie dokonywała ona zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. W odniesieniu do powyższego, zauważyć należy, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego, w którym nie zostały wyjaśnione najistotniejsze okoliczności sprawy związane z przedmiotem postępowania, co wynika z zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do twierdzenia, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie powinna być stroną postępowania i ewentualnym adresatem decyzji administracyjnej, bowiem ocena w tej materii może zostać dokonana po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wytycznymi udzielonymi przez organ odwoławczy, których, co należy jeszcze raz zaakcentować, skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Ponadto, podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej, redagując zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego uzasadnienie, nie wyjaśnił, w sposób należyty, jakie to okoliczności, wynikające z zebranego materiału dowodowego, wskazują ewidentnie na to, że Spółka nie powinna być stroną tego postępowania, a nadto, że nie dokonywała zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, powinno przedstawiać konkretne argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie podniesiony zarzut i jego uzasadnienie, nie sprostały wskazanym wymogom. Tym samym, zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.