II OSK 2564/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1620/16 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1620/16 oddalił skargę A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2016 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach wykonania zastępczego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Zaskarżone postanowienie zapadło, po rozpatrzeniu zażalenia A. R. i A. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia na A. R. i A. R. obowiązku wpłacenia zaliczki w kwocie 362,85 zł (trzysta sześćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt pięć groszy) na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r., Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2007 r. i orzeczono na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz doprowadzenia budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego przy granicy działki, położonej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidującym podest z biegiem schodowym ww. budynku o wymiarach 4,0/3,0 m poprzez rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowy do budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że [...] czerwca 2011 r. zobowiązanym zostało doręczone upomnienie z [...] czerwca 2011 r. wzywające do wykonania ww. obowiązku. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] czerwca 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Organ administracji podał, że z uwagi na to, że próby doręczenia tytułu wykonawczego, zgodnie z dyspozycją art. 44 k.p.a. nie przyniosły oczekiwanego rezultatu (tj. pomimo skierowania go na dwa adresy, którymi posługują się zobowiązani nie został przez nich odebrany), dyspozycję niniejszego tytułu odczytano A. R. [...] sierpnia 2011 r. w siedzibie Komendy Powiatowej Policji w [...]. Powyższe miało miejsce po tym jak A. R. odmówił w siedzibie Policji odebrania korespondencji zawierającej ww. tytuł wykonawczy. W związku z uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania ciążącego na nich obowiązku PINB w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], nałożył na A. R. i A. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 21.057,96 zł (dwadzieścia jeden tysięcy pięćdziesiąt siedem złotych dziewięćdziesiąt sześć groszy). Kwotę wskazanej powyżej grzywny organ powiatowy przekazał do egzekucji o charakterze pieniężnym Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...]. PINB w [...], z uwagi na nieskuteczność ww. środka egzekucyjnego i wieloletnie niewykonywanie decyzji z [...] maja 2007 r., Nr [...], postanowieniem z [...] września 2015 r., Nr [...] skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt zobowiązanych. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2015 r., Nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2016 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 129 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), zobowiązał A. R. i A. R. do wpłacenia zaliczki w kwocie 362,85 zł (trzysta sześćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt pięć groszy) na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. R. i A. R. wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2016 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ze względu na niewykonanie przez zobowiązanych obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego z częścią mieszkalną do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidującym podest z biegiem schodowym ww. budynku o wymiarach 4,0/3,0 m przez rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowy do przedmiotowego budynku. Organ administracji wskazał, że art. 128 § 2 u.p.e.a. stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Natomiast, zgodnie z art. 129 u.p.e.a., organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Organ II instancji uznał, że wskazana kwota zaliczki jest niezbędna do sporządzenia kosztorysu inwestorskiego, na podstawie którego oszacowane zostaną koszty robót wchodzących w zakres wykonania egzekwowanego obowiązku i wyłonienia wykonawcy w ramach wykonania zastępczego. Kwota zaliczki wynika z odpowiedzi na zapytanie ofertowe organu powiatowego jakiej udzieliła wyspecjalizowana pracownia projektowa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu organ II instancji wskazał, że egzekwowana decyzja [...]WINB z [...] maja 2007 r. jest ostateczna, zatem podlega wykonaniu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A. R., wskazując w uzasadnieniu, że zakończył prace budowlane przed 1995 r., zatem prowadzone postępowanie uważa za rażące naruszenie prawa. Skarżący podał, że posiada dokumenty odbioru budynku i zezwolenie na użytkowanie obiektu od 2000 r. wydane przez właściwy organ - Prezydenta Miasta [...]. Wskazał, że "nigdy nie było i nie ma podestu z biegiem schodowym 4 x 3m". Zdaniem skarżącego wykonanie decyzji z [...] maja 2007 r. spowoduje katastrofę budowlaną i odpowiedzialność karną, gdyż taras z biegiem schodowym jest integralną częścią budynku i jego rozbiórka jest niewykonalna. Podniósł, że zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego rozbiórki nie nakazuje się jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 5 lat. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2007 r. i orzeczono na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz doprowadzenia budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego przy granicy działki, położonej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidującym podest z biegiem schodowym budynku o wymiarach 4,0 m x 3,0 m poprzez rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowy do przedmiotowego budynku. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, nie została bowiem w żadnym trybie przewidzianym przepisami prawa wzruszona, jest ostateczna i bezspornie podlega wykonaniu (co istotne: prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1189/07 została uznana za prawidłową). Wobec niewykonania obowiązku w niej określonego, organ powiatowy uruchomił postępowanie egzekucyjne. Sąd nie stwierdził, aby postanowienia wydane w sprawie naruszały prawo. Niewykonanie przez skarżącego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], pomimo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, uprawniało zaś organ do podjęcia kolejnych kroków w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zastosowania wobec A. R. i A. R. wykonania zastępczego, a następnie - wydania orzeczenia przewidzianego w art. 129 u.p.e.a., stanowiącego wezwanie do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Sąd wyjaśnił, że wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego, o czym stanowi art. 127 u.p.e.a. Jak stanowi zaś przepis art. 129 u.p.e.a., organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128 u.p.e.a. Zastosowany w sprawie przepis pozwala organowi żądać od zobowiązanego kwoty na koszty wykonania zastępczego. Kwotę tę organ może określić swobodnie, albowiem określenie jej wysokości pozostawiono organowi egzekucyjnemu, przy czym bezspornie musi ona znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Ponadto kwota ta winna stanowić zaliczkę, a więc jedynie część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2040/08, lex nr 569151). Rozliczenie kosztów wykonania zastępczego następuje bowiem dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i na podstawie art. 133 § 1 u.p.e.a. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego sprawy Sąd wskazał, że po wydaniu orzeczenia o zastosowaniu wobec A. R. i A. R. środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, organ powiatowy przystąpił do wyłonienia wykonawcy, z dwóch przedstawionych ofert wybierając najkorzystniejszą cenowo ofertę, dotyczącą wykonania kosztorysu inwestorskiego. Wynika z tego, że kwota żądana od A. R. i A. R. stanowi tylko część należności, bo dotyczy jedynie wydatków związanych ze sporządzeniem kosztorysu inwestorskiego (niezbędnego w przypadku wykonania zastępczego). Sąd stwierdził, że żądana postanowieniem kwota na pokrycie wydatków dotyczących wykonania zastępczego po pierwsze – nie została przez organ w sposób dowolny określona (wynika bowiem z materiałów znajdujących się w aktach sprawy), po drugie – stanowi jedynie część (zaliczkę) wydatków związanych z wykonaniem obowiązku w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego. Podsumowując Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu, w tym sądowym, nie było możliwe objęcie kontrolą zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r., Nr [...]. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 303/99 oraz z 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt SA/Sz 358/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14). Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, a środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można więc kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 września 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 423/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 856/16. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. R., który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ naruszenie art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm.) poprzez zaniechanie zastosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, a jednocześnie proporcjonalnego i adekwatnego z punktu widzenia celów postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, celem wyegzekwowania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki; zastosowano grzywnę przymuszającą, a jednocześnie skierowano ten obowiązek do wykonania zastępczego na jego koszt i niebezpieczeństwo i zobowiązano go do wpłaty zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu; prowadzenie egzekucji wobec obowiązku niepieniężnego poprzez orzeczenie zastępczego wykonania było niedopuszczalne w sytuacji wcześniejszego zastosowania i nie w pełni zrealizowania instytucji grzywny w celu przymuszenia, b/ naruszenie art. 122 § 2 pkt 2 in fine w zw. z art. 127 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały podstawy do orzeczenia wykonania zastępczego oraz wynikającej z niego zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego, podczas gdy z uwagi na fakt, że w chwili orzekania o wykonaniu zastępczym grzywna w celu przymuszenia była wciąż egzekwowana - stwierdzenie nieskuteczności wcześniej nałożonego środka egzekucyjnego jakim była grzywna, a w konsekwencji orzeczenia wykonania zastępczego oraz wynikającej z niego zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego - było przedwczesne i jako takie nieuzasadnione, c/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2016 r. pomimo, że prowadzona przez te organy egzekucja była niezgodna z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł: 1/ na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie 2/ na wypadek stwierdzenia, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach wykonania zastępczego, 3/ na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, nieopłaconych w żadnej części, w tym opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2017 r. z uzasadnieniem, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że art. 7 § 2 u.p.e.a. formułuje zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Zasada ta nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wyboru względem zobowiązanego środków egzekucyjnych najmniej dla niego uciążliwych. Jednocześnie jednak zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny - możliwość stosowania równocześnie więcej niż jednego środka egzekucyjnego nie dotyczy egzekucji obowiązków niepieniężnych. Zakaz ten, pomimo, że nie jest wprost wyrażony w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest "logiczną konsekwencją norm określających zasady stosowania środków egzekucyjnych". Skarżący wskazał, że skierowanie egzekwowanego obowiązku do wykonania zastępczego było niedopuszczalne do momentu zakończenia stosowania wcześniejszego środka egzekucyjnego, jakim była grzywna w celu przymuszenia. Skierowanie obowiązku do wykonania zastępczego wiąże się z powstaniem dodatkowych kosztów po stronie zobowiązanego. Zdaniem skarżącego kluczowym dla oceny zgodności z prawem prowadzonego postępowania egzekucyjnego okazało się ustalenie prawidłowości jednoczesnego nałożenia na skarżącego dwóch środków egzekucyjnych, a w konsekwencji zobowiązania A. i A. R. do zapłaty zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wypowiedziany w orzecznictwie i wielokrotnie powtarzany pogląd, zgodnie z którym w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92). Pominąć też nie można, że jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek. Podkreślić należy, że skarżący zastosowanego w pierwszej kolejności środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie wykonał, a w konsekwencji, zastosowany został kolejny środek egzekucyjny. Kwestionowanie zastosowanego środka egzekucyjnego nie może prowadzić do zanegowania samej konieczności wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Organ egzekucyjny prawidłowo zastosował art. 129 u.p.e.a. Skoro wydane zostało postanowienie o skierowaniu egzekwowanego obowiązku do wykonania zastępczego, to organ był uprawniony do wydania postanowień przewidzianych w art. 129 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.