II OSK 183/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Krystyna Borkowska Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 2450/02 w sprawie ze skargi J. K., I. D., S. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 183/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004 r. po rozpoznaniu skargi J. K., I. D. i S. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2002 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. z dnia [...] lipca 2002 r. orzekającą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ o nakazie rozbiórki oczyszczalni ścieków na działce przy ul. O. w C. oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na działce inwestora stwierdzając wybudowanie murowanego budynku oczyszczalni ścieków w miejscu poprzednio istniejącej drewnianej szopy uwidocznionej na geodezyjnej mapie zasadniczej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako datę budowy obiektu organ przyjął lata 1998-1999, wskazane przez sąsiadów - I. i S. D., nie uznając za wiarygodne twierdzeń inwestora, że dokonał modernizacji oczyszczalni w 1995 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania inwestora, w którym podniesiono, że wobec rozbieżności co do daty wybudowania oczyszczalni powinno być przeprowadzone postępowanie dowodowe stosownie do art. 77 ( 1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 ( 2 kpa uznając, że jest bezsporne wybudowanie przez inwestora - A. K. nowego budynku oczyszczalni z nowych materiałów, większym obrysie obiektu niż poprzedni, co wyklucza zakwalifikowanie robót budowlanych jako remontu. Uznał jednak, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie daty wybudowania obiektu. Wobec sprzecznych twierdzeń w tej kwestii inwestora oraz jego sąsiadów, organ odwoławczy uznał, że należało przyjąć wersję inwestora /rok 1995/ jako datę budowy, co powoduje, że ma zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej od powyższej decyzji przez J. K. oraz I. i S. D. podano, że jest ona dla nich krzywdząca z uwagi na danie wiary oświadczeniu inwestora pomimo, że sprawa dotyczy obiektu budowanego bez pozwolenia na budowę, szkodliwego i w ostrej granicy z ich nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną, wskazując, że ma na uwadze inne przyczyny od podanych w skardze. Sąd podniósł, że przepis art. 138 ( 2 Kpa upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu natomiast pomimo założenia, że wobec niemożności jednoznacznego wskazania daty wybudowania obiektu, należy przyjąć wersję korzystniejszą dla inwestora /rok 1995/, jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Konstatując, że brak podstaw do orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wobec zaistnienia przesłanki z art. 49 Prawa budowlanego organ odwoławczy powinien natomiast orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem. Sąd I instancji zauważył przy tym, że jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych protokołu oględzin nieruchomości inwestora z dnia 27 września 1995 r., w dacie tej na działce znajdowały się zrealizowane bez pozwolenia na budowę: budynek lakierni proszkowej oraz stanowiące rozbudowę istniejącego zakładu galwanizacyjnego pomieszczenie przystosowania elementów pod obróbkę galwanizacyjną, brak jest natomiast wzmianki o istnieniu oczyszczalni ścieków, natomiast gdyby w tym czasie obiekt ten istniał, z pewnością byłby w tym protokole ujęty ze względu na to, że był on sporządzony w związku z samowolą budowlaną, jakiej dopuścił się inwestor. W tej sytuacji w ocenie Sądu budzi wątpliwości twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że brak jest możliwości ustalenia daty wybudowania oczyszczalni ścieków jak też wystarczające jest w tej kwestii tylko oświadczenie inwestora. Mając to na uwadze w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 ( 2 kpa, a także art. 7, 77 ( 1 kpa co powodowało konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i J. K. zastępowani przez adwokata M. M. zarzucając naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 ( 1 ppsa, poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu rozpoznania skargi, a także art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przyjęcia, że narusza ona art. 77 ( 1 kpa i art. 138 ( 2 kpa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia tych przepisów. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w pierwszym rzędzie, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 ( 1 ppsa, który stanowi, że sąd, do którego wniesiono skargę, rozpoznaje ją w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie oznacza to zupełnej dowolności i nieograniczoności w obejmowaniu orzekaniem przez sąd sprawy w wyniku skargi. Powołując się na komentarz Jana Pawła Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, /Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis s. 388/, wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że Sąd mógł rozpoznać skargę tylko w takim zakresie, w jakim odnosiła się ona do rozstrzygnięcia organu odwoławczego i tylko w zakresie okoliczności podniesionych w skardze, przy czym wyjątkiem jest naruszenie prawa, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu i to bez względu na treść zarzutów skargi. Skarżący powoływali się na zdjęcie obiektu dokonane w 1998 roku i w ocenie strony tylko w granicach argumentów strony wypływających z tego, co wynika z danego zdjęcia mógł wypowiadać się Sąd I instancji. Poza tym Sąd nie wziął pod uwagę, że organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji na wątpliwości co do daty wybudowania przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w uzasadnieniu wskazuje się zwłaszcza, że Sąd mógł uchylić zaskarżoną decyzję tylko wtedy, gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na to, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na ustalenie daty powstania przedmiotowej oczyszczalni ścieków i jedyną możliwą do przyjęcia była data podana przez inwestora, to stanowisko organu należy rozumieć w ten sposób, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Nie mógł też organ odwoławczy naruszyć art. 77 ( 1 kpa, skoro przekazał sprawę do wyjaśnienia ponownego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 ( 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 134 ( 1 ppsa poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu rozpoznania skargi, 2/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przyjęcia, że narusza ona art. 77 ( 1 kpa i art. 138 ( 2 kpa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia tych przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, skoro stwierdził, że rozstrzygnięcie nie powinno być oparte wyłącznie na danych podanych przez inwestora w kwestii daty budowy przedmiotowego obiektu skoro materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie daty powstania obiektu i w tej sytuacji wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję odpowiadającą wymogom art. 138 ( 2 kpa jest wadliwy. Z tym stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie sposób się zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że przesłanką wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 ( 2 kpa jest ustalenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analizując zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia powyższej przesłanki, a więc wystąpienia takich okoliczności, które wskazywałyby na konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wręcz przeciwnie, organ drugiej instancji jednoznacznie podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że wobec sprzecznych twierdzeń w kwestii daty budowy obiektu inwestora oraz jego sąsiadów, "należało przyjąć wersję inwestora /rok 1995/ jako datę budowy, co powoduje, że ma zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego". Takie sformułowanie nie może być rozumiane jako wyjaśnienie zaistnienia przesłanki z art. 138 ( 2 kpa, ale raczej jako wytyczna dla organu pierwszej instancji, aby wydając orzeczenie oparł się na oświadczeniu inwestora. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie koresponduje z rozstrzygnięciem i nie odpowiada wymogom art. 138 ( 2 kpa, zajął stanowisko w pełni słuszne i zgodne z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien szczegółowo przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i orzec uwzględniając kompetencje wynikające z art. 138 i ewentualnie art. 136 kpa. Nie jest wykluczone ponowne wydanie decyzji kasacyjnej, oczywiście w razie jednoznacznego wykazania, że zachodzą do tego podstawy określone w art. 138 ( 2 kpa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.