II SA/Kr 1100/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Anna Szkodzińska SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala UZASADNIENIE Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. znak: [...], orzeczono wobec J. G. – M. w zakresie wykonania budynku usługowego pod wynajem pokoi położonego na działce nr ewid.[...] obr. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę (kategoria obiektu XIV) rozbiórkę w/w obiektu budowlanego o wymiarach 20.0 x 12.0 m i wysokości 18.4 m. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1312/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. - M. na w/w decyzję MWINB. W dniu 6 listopada 2018 r. PINB wystawił upomnienie znak: [...] wzywające J. G. - M. do wykonania ciążącego na nim obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [...] W treści upomnienia PINB zastrzegł, iż w razie niewykonania obowiązku wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. W dniu 27 listopada 2018 r. pracownicy PINB wykonali dokumentację fotograficzną budynku usługowego pod wynajem pokoi położonego na działce nr ewid.[...] obr. [...] w Z., na okoliczność czego sporządzona została adnotacja urzędowa znak: [...] [...] W dniu 5 grudnia 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W terminie otwartym na zgłoszenie, w trybie art. 33 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej upea) zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie w/w tytułu wykonawczego zobowiązany - J. G. -M. nie skorzystał w w/w środka zaskarżenia. Postanowieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2019 r. znak: [...] PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę przeliczeniową w wysokości 198 672 zł, w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki budynku usługowego pod wynajem pokoi. Pismem z dnia 12 marca 2019 r. zobowiązany wniósł zażalenie się na w/w postanowienie PINB. Zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...], MWINB poinformował zobowiązanego, iż uczyni przedmiotem rozpoznania zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia 26 lutego 2019 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zaś w sprawie zawartego również w piśmie zobowiązanego z dnia 12 marca 2019 r. zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego należy wnieść odrębne podanie do organu właściwego do jego rozpatrzenia, którym jest organ egzekucyjny tj. PINB. Po rozpatrzeniu zażalenia na w/w postanowienie PINB o nałożeniu grzywny, MWINB, postanowieniem nr [...], z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...], zreformował zaskarżone postanowienie w części podstawy prawnej ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po rozpatrzeniu skargi zobowiązanego na w/w postanowienie WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 60/20 orzekł o oddaleniu w/w skargi. W/w orzeczenie jest nieprawomocne. Pismem z dnia 25 listopada 2019 r., zobowiązany, nawiązując do treści zawiadomienia MWINB z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...], zgłosił do prowadzonego przez PINB postępowania egzekucyjnego, zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu w/w środka zaskarżenia, PINB, postanowieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2020 r. znak: [...] orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu. Zobowiązany wniósł zażalenie. Inspektor Nadzoru Budowlanego K., postanowieniem Nr [...] z dnia 13 lipca 2020r. Znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 oraz art. 23 § l i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. póz. 1438 z późn. zm.) utrzymał skarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, iż organ egzekucyjny słusznie orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zastosowana bowiem wobec zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia, w ocenie organu odwoławczego jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym dla wyżej wymienionego w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że zasada stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wiąże się z zasadą celowości. Celem postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest doprowadzenie do uiszczenia przez zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, ale skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową, jaką jest grzywna, do realizacji przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. W porównaniu z wykonaniem zastępczym grzywna co do zasady jest środkiem mniej uciążliwym, a to ze względu na przewidzianą w art. 125 § 1 upea możliwość umorzenia grzywny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 733/11). W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, jakie generuje przyjęcie trybu wykonania zastępczego, i które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne upea). Jeżeli zobowiązany wykona obowiązek we własnym zakresie i wniesie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nie będzie musiał uiszczać grzywny, ani nie będzie ona ściągana w toku postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych. Zatem jedyne koszty, jakie będzie musiał ponieść będą to koszty dokonanej rozbiórki. W myśl art. 126 upea na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości (państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia). Zatem dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego - grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego - zasadnicze znaczenie ma, niezależnie od okoliczności każdej indywidualnej sprawy, możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 § l upea) i możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej (art. 126 upea) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08). Dodatkowo w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazanych robót budowlanych, czy też zadbać o możliwość ewentualnego odzysku materiałów budowlanych po rozbiórce. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany, pomimo przewidzianych w art. 132 upea uprawnień, ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów realizacji robót budowlanych, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania tych robót lub ich wykonania we własnym zakresie. Nadmienić wreszcie należy, że zastosowanie wykonania zastępczego generuje dodatkowo koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego, jako środka mniej uciążliwego niż grzywna w celu przymuszenia, może mieć miejsce wyjątkowo (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 733/11). W przedmiotowej sprawie zobowiązany w piśmie z dnia 25 listopada 2019 r. zawierającym zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka nie wykazał, że zachodzą po jego stronie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby uznać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego za mniej uciążliwy niż grzywna w celu przymuszenia. We wskazanym wyżej podaniu zobowiązany ograniczył się do twierdzenia, iż informował organ egzekucyjny o przystąpieniu do rozbiórki, a mimo to zastosowano wobec niego grzywnę w celu przymuszenia, której nie jest w stanie zapłacić, gdyż nie dysponuje takimi środkami, oraz że wyliczona kwota grzywny jest niewspółmiernie wysoka do kosztów wykonania zastępczego lub też do "rzeczywistych kosztów rozbiórki obiektu budowlanego, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę materiały z jakich obiekt został wybudowany". Argumenty te dotyczą w istocie nie uciążliwości środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, ale zasadności nałożenia na zobowiązanego grzywny oraz jej wysokości. Kwestie te zostały zaś ostatecznie rozstrzygnięte postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 6 listopada 2019 r. znak: [...], którym tut. organ, po rozpatrzeniu zażalenia P na postanowienie PINB nr [...] z dnia 26 lutego 2019 r. znak: [...] o nałożeniu na wyżej wymienionego grzywny w celu przymuszenia, zreformował zaskarżone postanowienie w części podstawy prawnej ustalenia wysokości grzywny, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po rozpatrzeniu skargi zobowiązanego na w/w postanowienie MWINB, WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 60/20 orzekł o oddaleniu w/w skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. G. -M. zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa poprzez niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie dowód w sprawie, co spowodowało naruszenie słusznego interesu strony postępowania przez organ II instancji za organem I instancji. - art. 8 kpa poprzez naruszenie fundamentalnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej przez organ II instancji za organem I instancji. - art. 9 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie przez organ II instancji za organem I instancji. - art. 11 kpa poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy wyjaśnienie sprawy, jak również organ I instancji. - art. 77 kpa przez organ I i II stopnia polegające na nie dochowaniu przez ten organ właściwej procedury postępowania administracyjnego skutkującej zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w całym zakresie. - art. 80 kpa poprzez zaniechanie dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego, co miało swój bezpośredni wpływ na ocenę sprawy przez organ I instancji, a za nim przez organ II instancji i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - art. 126 w zw. z 107 § 2 - 7 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. - art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegającego na uznaniu, że postanowienie organu I instancji zasługuje na uznanie i nie podlega uchyleniu w całości. - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez zajęcie stanowiska w sprawie oraz utrzymanie w pozostałym zakresie, mimo, że postanowienie winno zostać uchylone w całości. - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zastosowania jego w sytuacji nierozpatrzenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego. - art. 7 § 2 upea poprzez nie zastosowanie środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego i który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. - art. 121 § 5 i § 4 upea poprzez przedwczesne jego zastosowanie, w sytuacji w której nie rozpoznano zarzutów dotyczących wyboru środka egzekucyjnego. - art. 119 § 1 i 2 i art. 127 upea poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka bardziej dolegliwego aniżeli wykonanie zastępcze wykluczenia możliwości zastosowania jako środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, a więc z całkowitym pominięciem okoliczności i wniosków podawanych przez zobowiązanego W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew argumentacji zawartej w skardze organy prawidłowo dobrały środek egzekucyjny. W tym zakresie wskazać należy w pierwszej kolejności, iż obowiązek rozbiórki nałożony na skarżącego nie został przez niego wykonany pomimo upływy kilku lat od daty wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji, nakazującej rozbiórkę, co zostało potwierdzone przeprowadzonymi przez organ egzekucyjny kontrolami. W takiej sytuacji na organie egzekucyjnym spoczywa każdorazowo obowiązek zastosowania środka egzekucyjnego, który prowadzi do wykonania obowiązku, a zarazem pozostanie środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze środek w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia został dobrany prawidłowo. Dla wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego możliwym było, jak zasadnie wskazywały organy, sięgnięcie albo do zastosowania grzywny w celu przymuszenia, albo wykonania zastępczego. W ocenie Sądu zastosowany ten pierwszy środek jest odpowiedni i adekwatny, co organy prawidłowo i wystarczająco rozważyły. W szczególności istotne było przyjęcie, iż porównanie zastosowania obu w/w środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Najważniejszą cechą tego środka egzekucyjnego jest przymuszający charakter, który winien skłonić zobowiązanego do samodzielnego wykonania spoczywającego na nim obowiązku, a tym samym ograniczenia do minimum kosztów związanych z przeprowadzeniem tej czynności przez osoby trzecie na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Wobec tego niezasadna jest argumentacja skargi, iż wykonanie zastępcze byłoby mniej dotkliwe finansowo. Skarżący pomija, iż koszty takiego wykonania w całości obciążają zobowiązanego. Zastosowany zatem przez organy środek oznacza, iż jeżeli zobowiązany wykona obowiązek we własnym zakresie i wniesie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nie będzie musiał uiszczać grzywny, ani nie będzie ona ściągana w toku postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych. Zatem jedyne koszty, jakie będzie musiał ponieść będą to koszty dokonanej rozbiórki. Nadto w myśl art. 126 upea na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości (państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia). W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany co także jest bardzo istotne, ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazanych robót budowlanych, czy też zadbać o możliwość ewentualnego odzysku materiałów budowlanych po rozbiórce. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany, pomimo przewidzianych w art. 132 upea uprawnień, ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów realizacji robót budowlanych, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania tych robót lub ich wykonania we własnym zakresie. Zastosowanie wykonania zastępczego generuje dodatkowo koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Grzywna jest stosowana w celu przymuszenia i na tym polega istota tego środka. Jeśli zatem skarżący dokona rozbiórki dobrowolnie to albo nie zapłaci tej grzywny, albo też, jak wyżej wskazano uzyska jej zwrot. Z uwagi na to uzasadniony był wybór środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym. Jego mniejsza dolegliwość polega przede wszystkim na tym, że uiszczenie grzywny nie kończy postępowania egzekucyjnego, ma być sposobem przez którego zastosowanie zobowiązany jest przymuszony do samodzielnego wykonania obowiązku. Temu służą m.in. mechanizmy zwrotu nieuiszczonej grzywny na wypadek realizacji obowiązku (art. 126 u.p.e.a.) oraz jej umorzenia (art. 125 § 1 u.p.e.a.). W odniesieniu do obowiązków z zakresu prawa budowlanego, jak stanowi art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., regułą powinno być najpierw nałożenie grzywny i przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, a dopiero w następnej kolejności sięgnięcie po środek wykonania zastępczego. Wszystko to przemawia za tym, że w razie istniejącej alternatywy pomiędzy zastosowaniem środków egzekucyjnych, jeżeli szczególne powody natury faktycznej związanej z osobą zobowiązanego albo charakterem obowiązku nie stoją temu na przeszkodzie, organ egzekucyjny powinien zastosować względem zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Podnoszone zaś zarzuty, że skarżący przystąpił do rozbiórki, będą miały, w przypadku jej dokonania, wpływ, jak wyżej wskazano, na skutek w postaci albo nie zapłacenia grzywny, albo też uzyskania jej zwrotu. Na obecnym etapie postępowania skarżący nie wykazał, iż takiej rozbiórki dokonał pomimo upływu kilku lat od wydania decyzji rozbiórkowej. Nadto w kontrolowanym postępowaniu niezasadny jest zarzut braku współdziałania organów ze skarżącym w ustalaniu istotnych kwestii, gdyż to skarżący jedynie gołosłownie kwestionując działania organów w zakresie zastosowania zbyt uciążliwego środka nie wykazał w żaden sposób, że zachodzą po jego stronie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby uznać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego za mniej uciążliwy niż grzywna w celu przymuszenia, ograniczając się do twierdzenia, iż informował organ egzekucyjny o przystąpieniu do rozbiórki, lub odnosząc się ogólnikowo do "rzeczywistych kosztów rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na materiały z jakich obiekt został wybudowany". W tym stanie rzeczy nie można było uznać za uzasadniony zarzutu skarżącego zastosowaniu środka zbyt uciążliwego. Z powyższych przyczyn skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.