II OSK 1734/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/10 w sprawie ze skargi A. A. – S. i L. J. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 69/10, oddalił skargę A. A.-S. i L. J. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki ogrodzenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którą odmówiono nakazania rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego w granicy z działkami o numerach [...] i [...] położonymi w Żyrardowie przy ul. [...], a działką o numerze [...] położoną w Żyrardowie przy ul. [...] 10. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pomiędzy działkami znajdującymi się przy ulicy [...] nr 8 i nr 10 zostało wybudowane ogrodzenie. Składa się ono z przęseł żelbetonowych prefabrykowanych opartych na żelbetonowych słupach. Łączna jego długość wynosi 25,60 m., zaś wysokość 2,0 m. Współwłaściciele nieruchomości znajdującej się przy ulicy [...] 10 zarzucili inwestorowi, że ogrodzenie to tarasuje dojazd na ich posesję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 23 Prawa budowlanego obowiązkowi zgłoszenia podlega zamiar budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z uregulowania tego wynika więc, że ogrodzenia wybudowane wewnątrz działki i ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że posiadają wysokość powyżej 2,20 m. lub mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W sprawie niniejszej nie stwierdzono jednak by miała miejsce którakolwiek z powyższych przesłanek. Taki stan rzeczy musiał skutkować odmową rozbiórki spornego ogrodzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ewentualne spory związane z ogrodzeniem, o którym mowa winny być rozstrzygane na drodze cywilnej. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli B. i L. małżonkowie A., współwłaściciele działki oznaczonej nr [...]. Zarzucili jej wadę prawną oraz brak ze strony organu działania umożliwiającego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy dotyczącego decyzji administracyjnych łamiących i naruszających warunki techniczne budynków wynikające z ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz prawa lokalnego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa jak również decyzji Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia 13 czerwca 1995. W związku z tym skarżący wnieśli o wydanie decyzji nakazującej rozebranie wybudowanego ogrodzenia oraz naprawę i przywrócenie wjazdu i bramy do stanu poprzedniego umożliwiającego wjazd na działkę nr [...]. Wyjaśnili, że wzniesione ogrodzenie narusza plan miejscowy (uchwałę nr VIII/72/03 Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 24 kwietnia 2003 r.) i nie jest zgodne z zapisami księgi wieczystej dla działki nr [...] oraz decyzją Urzędu Rejonowego w Żyrardowie nr [...], które wskazują, iż ta nieruchomość stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]. Ponadto podnieśli, iż naruszenie prawa miało miejsce także przy wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla budynku usytuowanego na działce nr [...] oraz przy pozostałych czynnościach związanych z odbiorem ww. budowy, jak również przy zatwierdzaniu projektu zagospodarowania działki o numerze [...]. W ocenie skarżących podział działki nr [...] dokonany był w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej użytkownikom działki nr [...]. Skarżący powołali się także na akt notarialny, który dotyczył sposobu użytkowania działki nr [...], która stanowi niezbędny dostęp do działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że Artykuł 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia. Jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego). Ogrodzenie wzniesione przez małżonków Z. nie spełnia kryteriów wskazanych w ww. przepisie tak gdy chodzi o jego wysokość jak i o miejsce usytuowania. Sąd ten powołał się na wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 2170/98 zakończonej wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2000 r. (niepubl.), stwierdzając iż budowa ogrodzenia międzysąsiedzkiego o ile nie przekracza ono wysokości 2,20 m. nie wymaga ani pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia a ewentualne spory między sąsiadami na tle budowy i używania takich ogrodzeń mają charakter cywilnoprawny, a więc ich rozstrzygnięcie nie należy do organów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że zarzuty sformułowane w skardze oraz sugestie mające postać postulatów, których adresatem jest zarówno Sąd jak i organy administracji państwowej są wyrazem niezrozumienia istoty oraz zakresu rozpoznawanej sprawy. Przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie legalności wzniesionego ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami o numerach [...] i [...], które stanowią własność małżonków Z. a działką oznaczoną numerem [...] stanowiącą współwłasność skarżących. Pozostałe kwestie poruszane w skardze takie jak legalność zabudowy nieruchomości małżonków Z. budynkiem mieszkalnym są bez znaczenia. Twierdzenie skarżących jakoby wzniesione ogrodzenie naruszało przepisy planu miejscowego jest bezpodstawne. Uchwała nr VIII/72/03 Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa – teren centrum wskazuje w § 4 pkt 1 ppkt 3, że nowo wydzielone działki jak i części pozostałe po podziale powinny mieć zapewniony dojazd z istniejącej lub określonej planem ulicy. W niniejszej sprawie podział dotyczył działki oznaczonej numerem [...], która zarówno przed podziałem jak i po podziale (na działki o numerach [...] i [...]) była własnością małżonków Z.. Dojazd w rozumieniu przytoczonego wyżej § 4 pkt. 1 ppkt. 3 mógł więc dotyczyć tylko nieruchomości małżonków Z., nie zaś nieruchomości skarżących. Z treści planu miejscowego ani z żadnego rozstrzygnięcia na które powołują się skarżący nie wynika aby działka oznaczona nr [...] była ciągiem komunikacyjnym zapewniającym dojazd i dojście do działki nr [...]. To że skarżący z działki tej zwyczajowo korzystali nie oznacza, iż owo korzystanie mogło ograniczać ich właścicieli w prawie dysponowania i rozporządzania nią. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem aby na działce oznaczonej numerem [...] była ustanowiona służebność przechodu i przejazdu w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (art. 285 § 1 k.c.). Takie ograniczone prawo rzeczowe nie zostało ustanowione również aktem notarialnym załączonym do skargi. Bezpodstawna jest więc teza jakoby podział działki nr [...] miał na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej współwłaścicielom działki nr [...] Ewentualne spory graniczne związane z wybudowanym ogrodzeniem mogą być rozpatrywane w innym postępowaniu (początkowo administracyjnym a później sądowym w trybie art. 153 kodeksu cywilnego) Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. A. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 5 ust 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja która ją poprzedzała nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a w wyniku powyższego niezasadną odmowę nakazania rozbiórki ogrodzenia. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie art. 5 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi (a takim jest zgodnie z art. 3 ust 9 tej ustawy) należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewniając dostęp do drogi publicznej. Ochrona interesów osób trzecich o której mowa we wskazanym art. 5 ust 2 jest ochroną o bardzo szerokim zakresie oddziaływania, gdyż wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter jedynie przykładowy. Wybudowane ogrodzenie naruszyło uzasadniony interes skarżącego ponieważ stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa budynków i życia ludzkiego uniemożliwiając dostęp odpowiednim służbom do nieruchomości oraz uniemożliwia prawidłowe korzystanie z nieruchomości i obniża jej wartość poprzez faktyczne pozbawienie nieruchomości do drogi publicznej. Ponadto inwestorzy jak i rozpoznające sprawę dotyczącą budowy ogrodzenia przy granicy z sąsiednia nieruchomością organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosowały się do powszechnie przyjętych zasad równości wobec prawa i ochrony własności. Uczestnicy postępowania inwestorzy H. P.-Z. i J. Z. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko Sądu. Podnieśli dodatkowo, że budowa ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia dlatego w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto nieruchomość skarżącego przylega od frontu do drogi publicznej tj. do ulicy [...] a na tył nieruchomości prowadzi droga o szerokości 2 metrów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd art. 5 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzut ten nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej. Powołany ust 1 art. 5 składa się bowiem z dziesięciu punktów a w części z nich przewidziano następne jednostki redakcyjne (w postaci liter). Jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej można z pewną dozą niepewności wywieść, że zarzuca się Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie się do powszechnie przyjętych zasad równości wobec prawa i ochrony własności poprzez nieuwzględnienie faktu, że wybudowanie ogrodzenia stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa budynków i życia ludzkiego poprzez pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej, co spowodowało też zmniejszenie wartości tej nieruchomości. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu należało uznać go za niezasadny. Sąd Wojewódzki nie stosował przepisów art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ opierając się na niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym, z którego wynika, że przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość 2 m i zostało wybudowane na granicy działek sąsiednich, uznał za słuszne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie wymagało ono pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Po raz wtóry trzeba wskazać za organami nadzoru budowlanego i Sądem pierwszej instancji na treść art. 29 ust. 1 pkt. 23 i 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego z których wprost wynika, że budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę, jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ogrodzenie będące przedmiotem niniejszej sprawy nie spełnia kryteriów zawartych we wskazanym art. 30 ust. 1 pkt 3 tak gdy chodzi o wysokość jak i miejsce usytuowania. W związku z czym budowa tego ogrodzenia nie podlegała nadzorowi organów budowlanych. Wydanie w odniesieniu do takiego ogrodzenia decyzji nakazującej jego rozbiórkę byłoby dotknięte wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ewentualne spory między sąsiadami na tle budowy i używania takiego ogrodzenia mają charakter cywilnoprawny, zatem ich rozstrzygniecie nie należy do organów administracji. Na marginesie należy jedynie dodać, że nie sposób uznać nieruchomość będącą współwłasnością skarżącego za pozbawioną na skutek wybudowania ogrodzenia dostępu do drogi publicznej skoro od frontu graniczy z ulicą [...]. Ponadto wbrew stanowisku skarżącego ponad dwumetrowa odległość budynku od wybudowanego ogrodzenia nie pozbawia dostępu do budynków odpowiednim służbom także od strony podwórka. Wreszcie podkreślić należy, że w państwie demokratycznym władcza ingerencja organów administracji publicznej w sferę działalności obywateli powinna być wyjątkiem od zasady cywilnoprawnej formy kształtowania stosunków międzysąsiedzkich. Tej zasadzie czyni zadość zaskarżony wyrok. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.