IV SA/Po 1157/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE Dnia [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy K. (dalej: Rada), działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia statutów. W § 1 uchwały wskazano, że przyjmuje się statuty sołectw gminy K., stanowiące załączniki do niniejszej uchwały i wymieniono od 1 do 24 kolejne statuty stanowiące odpowiednio załączniki do przyjętej uchwały: statut wsi C., C. , D. , G. ., J. , K. K. ., K. , K., L. , Ł. M., Ł. W., M. , P. , P., P. , S. , S. , K. , U., U. H. , W. ., W. , W. . Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] czerwca 2020 r. (sygn. PA 90.2020) Prokurator Rejonowy w G. W. (dalej: Prokurator lub Skarżący), zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie uchwały w przedmiocie statutów społecznym konsultacjom z mieszkańcami, 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie Zebraniom Wiejskim kompetencji powoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej, podczas gdy Zebranie Wiejskie jest organem uchwałodawczym, a Sołtys i Rada Sołecka winni być wybrani w wyborach powszechnych przez stałych mieszkańców sołectwa i uprawnionych do głosowania w wyborach powszechnych, 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez zastrzeżenie quorum dla ważności wyboru Rady Sołeckiej i Sołtysa podczas, gdy ustawowe zasady wyboru tych organów ograniczeń takich nie przewidują. W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 2 u.s.g. z uwagi na niepoddaniu jej konsultacjom z mieszkańcami oraz stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej każdego z załączników w § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 18-23. W motywach skargi wskazano, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, by została poddana konsultacjom społecznym, Nadto Rada określając pozycję Zebrania Wiejskiego przyznała mu kompetencje do wybierania i odwoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej (§ 5 ust. 1 pkt 3 statutów). Zasady i tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie opisane zostały w Rozdziałach IV statutów (§ 18-23). W § 19 ust. 1 statutów wskazano przy tym, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu Wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/5 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem Prokuratora uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Skarżący powołał art. 5a ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.s.g. wskazujące na wymóg konsultacji z mieszkańcami uchwał dotyczących statutów. Stwierdził następnie, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, by została ona podjęta po przeprowadzeniu takich konsultacji. Zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Prokurator wskazał zaś, że zaskarżona uchwała nadała Zebraniom Wiejskim kompetencje powoływania Sołtysów i Rad Sołeckich oraz określiła tryb ich wyboru (§5 ust. 1 pkt 3 oraz § 18-23 statutów). Tymczasem Zebranie Wiejskie jest organem uchwałodawczym (nie ma kompetencji elekcyjnych), a Sołtys i Rada Sołecka – zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu – winni być wybrani w wyborach powszechnych przez stałych mieszkańców sołectwa i uprawnionych do głosowania w wyborach powszechnych. Zdaniem Prokuratora Rada Gminy bezpodstawnie zawarła też w statutach zastrzeżenie quorum dla ważności wyboru Rady Sołeckiej i Sołtysa. W świetle obowiązujących przepisów wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, albowiem modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru tych organów. W odpowiedzi Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie pierwszego zarzutu podniósł, że uchwała została poddana konsultacjom społecznym, co potwierdzają protokoły ze spotkań z mieszkańcami wsi (w załączeniu). Co do kolejnych zarzutów wyjaśnił, że rada gminy ma kompetencje do określenia zasad i trybu wyboru organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 u.s.g.). Powłując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wójt wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, w tym quorum, winny być unormowane w statucie sołectwa. Ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę. Jednocześnie Wójt wskazał, że zapis nie ogranicza udziału osób uprawnionych w wyborach sołtysa, czy rady sołeckiej, a zapis dotyczący quorum ma mobilizować mieszkańców do udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Jeżeli nie zbierze się odpowiednie quorum to i tak wybory zostaną przeprowadzone bez względu na frekwencję w tzw. II terminie (po 15 minutach przerwy). Odpowiednia zaś liczba osób uprawnionych do głosowania w tzw. I terminie nie została zastrzeżona dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga Prokuratora okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie przedmiotowych Sołectw). Ponieważ zaskarżone uchwały - bez wątpienia mające charakter generalno-abstrakcyjny – są aktami prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu ich nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo - niezależnie od czasu jaki upłynął od daty ich uchwalenia. Zaskarżone uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja w art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W niniejszej sprawie Prokurator objął skargę uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw. Prokurator m.in. podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutów tych sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] września 2018 r., III SA/Kr [...], lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., II SA/Gd [...], WSA w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., III SA/Kr [...] i NSA z dnia [...] września 2013 r., II OSK [...], a także wyrok WSA w Kielcach z [...] września 2019 r., sygn. II SA/Ke [...]). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2003 r. (U [...], OTK-A 2003, Nr [...], poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W niniejszej sprawie Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwałą n [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy K. uregulowane zostało, kto zarządza konsultacje - zgodnie z § 3 jest to Wójt Gminy K. . W tym też paragrafie wskazano, co takie zarządzenie Wójta Gminy K. powinno określać. W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekty nowych statutów zostały uprzednio podane publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce ich udostępnienia, nie ma także dokumentów dowodzących zarządzenie konsultacji przez uprawniony organ. Jako dowody mające świadczyć o przeprowadzeniu ww. konsultacji, organ przekazał Sądowi protokoły z zebrań wiejskich ( bez list obecności ) podczas których doszło do omówienia projektów statutów. Z treści tych protokołów wynika, że projekty statutów "zostały omówione " i poddane pod głosowanie (k. 10- 35 akt sąd.). Sąd zauważa, że wśród nadesłanych przez organ dokumentów brak jest natomiast - wymaganej w świetle § 3 uchwały o konsultacjach – Rady Gminy, bądź zarządzenia Wójta o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sprawie projektu Statutu. W istocie więc brak jest dowodów wskazujących na to, że mieszkańcy poszczególnych Sołectw mieli realną szansę powzięcia wiadomości o fakcie, że to przy okazji zebrania wiejskiego odbędą się konsultacje społeczne w przedmiocie projektu Statutu. Poza tym brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt Statutu został realnie udostępniony mieszkańcom Sołectw przed ww. zebraniem. W szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu jego np. wyłożenia do wglądu. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie treść przekazanych Sądowi dokumentów, nie da się obronić tezy, że pomimo uchybień formalnych, konsultacje społeczne zostały rzeczywiście przeprowadzone. Należy więc stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia [...] września 2013 r., II OSK [...], wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., III SA/Gd [...] i wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., III SA/Kr [...], publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z [...] czerwca 2019 r., II SA/Go [...], WSA w Krakowie z [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...], WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., III SA/Kr [...], WSA w Krakowie z [...] października 2012 r., III SA/Kr [...], WSA w Krakowie z [...] września 2014 r., III SA/Kr [...], WSA w Gliwicach z [...] grudnia 2015 r., IV SA/Gl [...], czy WSA w Warszawie z [...] grudnia 2015 r., II SA/Wa [...]). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z [...] września 2017 r., I OSK [...]; NSA z dnia [...] lutego 1998 r., II SA/Wr [...], publ. OSP [...]/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...], Lex nr 192932). Tym samym za skargą przyjąć należy, że zaskarżona Uchwała nie została w sposób odpowiadający prawu poddana konsultacjom społecznym z mieszkańcami Sołectwa, co świadczy o istotnym naruszeniu prawa art. 35 ust. 1 u.s.g. Doktryna stoi na stanowisku, że skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności (tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, W. 2018). W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie jej bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane uchybienie świadczy o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutu sołectwa. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]). W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści konkretnych postanowień zaskarżonej Uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania Uchwały powoduje, bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej Uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.