II OSK 1586/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 667/19 w sprawie ze skargi F. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do usunięcia zgromadzonych niesegregowanych odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 667/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił skargę F. P. (dalej skarżący albo zobowiązany) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydane w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do usunięcia zgromadzonych niesegregowanych odpadów komunalnych. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem Burmistrza [...] (dalej Burmistrz) z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] zapadłym na podstawie art. 119, 121 § 2 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.), nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 2.000 zł i wezwano do jej uiszczenia w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Burmistrz nakazał zobowiązanemu usunięcie odpadów o kodzie 20 03 01, tj. niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że odpady były gromadzone na nieruchomości od wielu lat. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części określonej jako pkt 2 rozstrzygnięcia i w tym zakresie, orzekło co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie, tj. w części określonej jako pkt 1 i 3 rozstrzygnięcia, zaskarżona decyzja pozostała w mocy. Kontrola z dnia [...] marca 2019 r. potwierdziła brak wykonania obowiązku. W ocenie Burmistrza, kara grzywny w wysokości 2.000 zł ma na celu zmotywowanie zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku bez konieczności stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. Kolegium, na skutek wniesionego przez zobowiązanego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że zobowiązany dysponował wystarczającym czasem (uwzględniając dodatkowy czas po upływie wyznaczonego decyzją terminu), aby nawet przy problemach zdrowotnych systematyczne usuwać odpady. Z zażalenia zobowiązanego nie wynika, aby zwracał się do kogokolwiek o pomoc w tym zakresie. Rodzaj odpadów (zmieszane odpady komunalne) w pełni uzasadnia podjęcie zdecydowanych działań w związku z zagrożeniem zdrowia okolicznych mieszkańców (szczególnie biorąc pod uwagę panujące upały). Dlatego uznano, że najkorzystniejszym będzie pozostawienie zorganizowania usunięcia odpadów zobowiązanemu. Kolegium wyjaśniło, że grzywna w celu przymuszenia nie spełnia przesłanek kary w znaczeniu sankcji karno-administracyjnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących normach prawa administracyjnego jako konsekwencja popełnienia deliktu karnego. Pozostaje ona formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się w postaci wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Nie jest to z pewnością instytucja prawa karnego. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Kolegium wskazało również, że jak wyraźnie wynika z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W przypadku zatem bezzwłocznego wykonania nakazu usunięcia odpadów, obowiązkiem organu egzekucyjnego będzie umorzenie nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Kolegium, wysokość grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy (okres niewykonywania obowiązku, rodzaj odpadów i związane z tym zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców) i skutecznie wywrze presję na zobowiązanego. Na ostateczne postanowienie Kolegium skargę do sądu administracyjnego wniósł zobowiązany podnosząc, że jest osobą chorą i nie jest w stanie w wyznaczanych terminach porządkować samodzielnie terenu. Mieszka sam, nie ma bliskiej rodziny i nie ma mu kto pomóc. Zgodnie ze swoimi możliwościami bezzwłocznie stopniowo uprząta odpady i zobowiązuje się dalej to robić. Skarżący dodał, że jest w trudnej sytuacji finansowej, nie ma żadnych stałych dochodów i nie może pozwolić sobie na wynajęcie kogoś do pomocy w sprzątaniu terenu. Nałożona grzywna jest dla niego wyjątkowo dotkliwa i krzywdząca, nie będzie miał z czego jej zapłacić i prosi o jej umorzenie. W czasie, w którym kontrolowano teren do uprzątnięcia miał wypadek - został potrącony przez samochód - doznał licznych obrażeń, co uniemożliwiało prace. Prosi zatem o dodatkowy czas, gdyż wywiązuje się z narzuconych obowiązków tak jak może. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę WSA uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Nie budzi wątpliwości, gdyż znajduje to potwierdzenie w dokonanych oględzinach, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Obowiązek ten nie może być w niniejszym postępowaniu podważany. W ocenie WSA organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a) albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia WSA wyjaśnił, że z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Innymi słowy, wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Oceniając zatem wysokość nałożonej grzywny w kontekście art. 7 u.p.e.a. należy uznać, że nie może być uznana za nadmiernie dolegliwą. Celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązany może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalne" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. O ile nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku, to należy zauważyć, że w złożonej skardze skarżący podnosi, że stopniowo stara się usuwać odpady. Jednak jak wynika z akt sprawy nie sposób uznać, że skarżący podejmuje działania zmierzające do wykonania decyzji, skoro jedynie "wystawia" drobną część odpadów w ramach ich bieżącego odbioru przez uprawnione podmioty, co w ocenie WSA nie może być utożsamiane z realizacją nałożonego obowiązku. W skardze kasacyjnej F. P., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości wyrok z dnia 28 lutego 2020 r. oraz - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) - zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu przez organ administracji publicznej nieważności decyzji, która z racji na stan faktyczny w sprawie (ustalony również wadliwie) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego wskazano, że zobowiązany jako osoba chora, samotna i uboga nie jest w stanie z jednej strony wykonać ciążącego na nim obowiązku, a z drugiej strony - nie może zapłacić grzywny i żadna grzywna nałożona na skarżącego nie będzie możliwa do zrealizowania. Zasadne byłoby w zaistniałym stanie faktycznym doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia, które jest możliwe do wykonania, w którym nie doszłoby do wykonania zastępczego i karania grzywną w celu przymuszenia, a pomocy ze strony Burmistrza celem uprzątnięcia terenu bez obciążania zobowiązanego kosztami. Skarżący potrzebuje wsparcia i pomocy ze strony gminy, nie zaś nakładania grzywny i pozostawiania go samego bez pomocy. Sytuacja skarżącego kasacyjnie jest dramatyczna. Nie pozostaje on nawet pod opieką MOPS, nie uzyskuje żadnych świadczeń, jest bardzo chory. W zakresie kosztów zastępstwa adwokackiego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o zmianę rozstrzygnięcia poprzez jego uzupełnienie w pkt 2 zaskarżonego wyroku o zwrot kosztów korespondencji, o której zwrot pełnomocnik wnosił, a które to koszty nie zostały zasądzone przez Sąd – w kwocie 24 zł 60 groszy. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została uiszczona ani w całości, ani w części oraz zwrot kosztów korespondencji w kwocie 24 zł 60 groszy. Nadto pełnomocnik wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu za postępowanie odwoławcze powiększone o koszt zwrotu kosztów korespondencji w kwocie 11,80 zł (koszt wysyłki niniejszej skargi oraz stosownej korespondencji do skarżącego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczenie rozpoznania sprawy do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw. Wykroczenie poza ich obręb dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w niniejszym postępowaniu wystąpienia którejkolwiek z nich. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z tej przyczyny, że przepis ten nie znajdował w niej zastosowania. W regulacji tej mowa jest o jednej z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem postępowania jest ocena legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia, a nie decyzji w której doszło do nałożenia na skarżącego kasacyjnie podlegającego egzekucji obowiązku. Zapadło ono na podstawie art. 119 u.p.e.a., art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 u.p.e.a. WSA opierając się na przepisach u.p.e.a., a nie przepisach dotyczących podstaw nieważności decyzji administracyjnej uznał, że odpowiada ono prawu. Badając zgodność z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia sąd administracyjny poddaje analizie zagadnienia związane z jego strukturą oraz treścią, a nie kwestię wykonalności obowiązku podlegającego egzekucji, która mogłaby stanowić w aktualnym stanie prawnym podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tego rodzaju niewykonalność w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Za jej wystąpieniem nie przemawiają trudności leżące po stronie zobowiązanego, w tym jego skomplikowana sytuacja zdrowotna i materialna. Nie stoi ona na przeszkodzie realizacji samego obowiązku, tak od strony faktycznej, jak i prawnej. Akcentując wspomniane trudności leżące po stronie skarżącego kasacyjnie jego pełnomocnik procesowy trafnie zauważyła, że należałoby rozważyć udzielenie mu pomocy i wsparcia. Uwaga ta nie może jednak prowadzić automatycznie do wniosku, że decyzja na mocy której nałożony został na niego obowiązek, i która nie podlegała kontroli sądowej w ramach niniejszego postępowania jest nieważna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy za reprezentację w postępowaniu II instancji, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania przed NSA tylko między stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.