III OSK 723/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 816/18 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 816/18, oddalił skargę J. R. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], zwrócił skarżącemu podanie z [...] listopada 2017 r. wskazując, że stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm. – dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"), właściwym trybem kwestionowania decyzji Dyrektora ZER MSWiA ustalających prawo do zaopatrzenia emerytalnego jest wniesienie odwołania do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm. – dalej "k.p.c."). Minister uznał zatem, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA, skierowany do organu dotyczy w istocie żądania wszczęcia postępowania w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny. Skarżący [...] stycznia 2018 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2018 r., nr [...] o zwrocie skarżącemu podania z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (ZER MSWiA) z [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającej skarżącemu prawa do emerytury policyjnej. W ocenie organu, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] marca 2010 r., nr [...], odmawiającej prawa do emerytury policyjnej był żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny, to zasadnym był zwrot wnioskodawcy podania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. oraz postanowienie je poprzedzające z [...] stycznia 2018 r., uznając je za krzywdzące i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący pismem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] marca 2010 r., nr [...], odmawiającej prawa do emerytury policyjnej. Powołując się na treść art. 180 § 1 k.p.a., Sąd podał, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w art. 180 § 2 k.p.a. wskazuje się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. W sprawach zatem z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy stosuje się przepisy szczególne ustawy zaopatrzeniowej. Przepis art. 11 tej ustawy, podobnie jak art. 180 § 1 k.p.a., odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Wobec tego, że postępowanie w sprawach emerytalno-rentowych, w tym wydawanie w jego ramach decyzji ustalających lub odmawiających prawa do zaopatrzenia emerytalnego, jak również decyzji ponownie ustalającej m.in. wysokość świadczenia, uregulowane zostało w przepisach ustawy zaopatrzeniowej, w ocenie Sądu, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie mają zastosowania do decyzji organu emerytalnego czy rentowego. Oznacza to, że w sprawach zaopatrzenia emerytalnego, a do takich należy niniejsza sprawa, odwołanie od decyzji organu emerytalno-rentowego rozpatrywane jest przez sąd powszechny, którym w przypadku decyzji Dyrektora ZER MSWiA jest Sąd Okręgowy w W. – Wydział [...]. W tego rodzaju sprawach zainteresowanemu przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Końcowo Sąd wskazał, że skoro rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie złożonego wniosku należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, to zasadnym stało się zwrócenie wniosku wnioskodawcy na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. W sprawach, w których właściwy jest sąd powszechny nie może się toczyć nadzorcze postępowanie administracyjne. Orzekanie przez organ administracji publicznej w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych stanowiłoby naruszenie art. 2 § 1 k.p.c. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi stosownie do jej wniosków w niej zawartych. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego ustanowionego w sprawie kosztów niezbędnych do udzielenia pomocy prawnej z urzędu nieopłaconych w części ani w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2167 - dalej: "p.u.s.a.") w zw. 180 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie odpowiednich środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy ustawa zaopatrzeniowa nie reguluje kwestii stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 32 tej ustawy i stwierdzenie nieważności decyzji nie mieści się w pojęciu "odwołania" w trybie art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej i nie może być dokonane przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniu odwoławczym i w konsekwencji zastosowanie powinien mieć przepis art. 158 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 180 § 1 k.p.a., a tym samym organ był uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] marca 2010 r., nr ZER-SW4-66/8812/09, czego jednak nie uczynił, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. 2 art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie odpowiednich środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy w skutek niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez niepozyskanie decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] marca 2010 r., nr [...], a w konsekwencji poprzez niezapoznanie się z jej treścią i nieustalenie treści decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia oraz nieustalenie zakresu zaskarżenia - a tym samym decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności postawionych zarzutów. Ponadto skarżący w piśmie procesowym z [...] listopada 2016 r. oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 1 k.p.c., sprawy z zakresy ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 k.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych objętymi właściwością sądów powszechnych są sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 k.p.c.), zaś organami rentowymi są także organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych (art. 476 § 4 pkt 3 k.p.c.). Z uwagi na powyższe regulacje należy przyjąć, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie, które zwraca podanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Skarga taka powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Organ w piśmie procesowym z [...] września 2021 r. poinformował, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wskazując jednocześnie, że wyczerpujące stanowisko w niniejszej sprawie zostało przedstawione w dopowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżący w piśmie procesowym z [...] września 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należało się odnieść do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przy czym wniosek taki nie został sformułowany w odpowiedzi na skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jest to okoliczność, którą Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., bierze pod uwagę z urzędu. Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozstrzyganie sprawy poprzedzone jest badaniem przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wymienionych w przepisie art. 58 p.p.s.a., od których istnienia lub nieistnienia powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia merytoryczne rozstrzyganie danej sprawy. Skoro Sąd pierwszej instancji przystąpił do merytorycznego badania skargi, to należy przyjąć, że uznał swoją właściwość. Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepis art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Z kolei według art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego unormowania wynika, że przepisy ustawy zaopatrzeniowej mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w kodeksie. Niewątpliwie przepisem szczególnym wobec regulacji kodeksowej jest art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, który przewiduje, że od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że w ustawie zaopatrzeniowej, podobnie jak i w innych ustawach regulujących kwestie ubezpieczeń społecznych przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu regulowanego tą ustawą podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest najczęściej powoływanym w piśmiennictwie przykładem sprawowania kontroli bezpośredniej administracji publicznej przez sądy powszechne. W obowiązującym stanie prawnym sprawy z zakresu ubezpieczeń, w tym sprawy zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych, po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego przed organami emerytalnymi, zostają zatem co do zasady przekazane na drogę postępowania sądowego prowadzonego przed sądem powszechnym. Rozstrzygnięcia ze sfery zabezpieczenia społecznego nie zapadają w "toku instancji", lecz są wydawane w ramach samodzielnego (tj. w tym zakresie niezależnego od reguł procedury administracyjnej) postępowania jednoinstancyjnego, w którym weryfikacji nie dokonuje organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.) albo inny organ w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), natomiast środek zaskarżenia (odwołanie) jest kierowany do sądu powszechnego. Odwołanie jest odpowiednikiem pozwu. Przekazanie sprawy do sądu powszechnego zmienia jej charakter ze sprawy administracyjnej na sprawę cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wg reguł właściwych dla tej kategorii spraw. W przepisach tych brak jest normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanego w trybie określonym w art. 66 § 3 k.p.a. Zastosowanie normy prawnej art. 66 § 3 k.p.a. warunkowane jest wniesieniem podania do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie da się ustalić po analizie treści podania lub gdy w sprawie właściwym jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. in fine zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c., a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest to, aby już z treści samego podania, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek dalszych ustaleń jednoznacznie i niewątpliwie wynikało, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku podjęcia przez organ administracji postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania emerytury, kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola ta obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie. Pod pojęciem "postępowania administracyjnego" użytym w powyższym przepisie, należy rozumieć każde postępowanie administracyjne, a nie tylko postępowanie administracyjne prowadzone w całości na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2018 r., I OPS 2/18). Wydane w kontrolowanej sprawie postanowienie zostało wydane przez organ administracji publicznej, na podstawie przepisów procedury administracyjnej i rozstrzyga kwestie administracyjne. Uznanie za niedopuszczalne dokonywanie oceny przez sąd administracyjny prawidłowości postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. pozostaje w oczywistej sprzeczności z postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 8 grudnia 1992 r., sygn. akt K 3/92 oraz z 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, wykluczeniem istnienia arbitralnych rozstrzygnięć administracyjnych wywierających skutek prawny w sferze cywilnoprawnej, bez poddania ich prawidłowości jakiejkolwiek ocenie sądowej. Podkreślenia również wymaga, że prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, traktowany jest jako dopełnienie konstytucyjnego prawa do sądu, przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiąc w stosunku do tego prawa szczególną regulację. Znaczenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw. Analizując pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK z 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06). Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, co oznacza, że wniosek o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Zasadny jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania. W przedmiotowej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny określił żądania wniosku. Wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] marca 2010 r. odmawiającej prawa do emerytury policyjnej. Z treści podania nie wynika by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołanie", o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 158 k.p.a. nie jest możliwe (por. postanowienia SN z: 28 maja 2002 r., II UKN 356/01, 14 kwietnia 1999 r., II UKN 161/99). Postępowanie toczące się w trybie art. 158 k.p.a. jest jednym z trybów pozaodwoławczych. Nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą "w przedmiocie stwierdzenia nieważności" tej decyzji, które - z mocy art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. - może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 k.p.a.). W postanowieniu z 28 maja 2002 r., sygn. akt II UKN 356/01 Sąd Najwyższy wypowiedział się odnośnie tego, że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nie może rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu rentowego, gdyż w tym zakresie właściwy jest organ rentowy. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnej, nie był uprawniony do takiej interpretacji wniosku, która doprowadziła organ do uznania, że stanowi on w istocie odwołanie od wskazanej w nim decyzji Dyrektora ZER MSWiA i dlatego też właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. Swoją ocenę organ oparł na założeniu, że jedynym dopuszczalnym trybem kwestionowania tej decyzji jest odwołanie kierowane do właściwego sądu powszechnego, pomijając całkowicie okoliczność upływu terminu do wystąpienia z odwołaniem. Wbrew temu stanowisku przyjąć należy, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. organ nie jest uprawniony tak do merytorycznego rozpoznania wniosku, jak i do przesądzania czy w tego rodzaju sprawach jak przedmiotowa, możliwe jest wdrożenie nadzwyczajnego trybu postępowania. Sprawa powinna zostać przekazana do organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnej. Podanie zaś obliguje organ właściwy do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji odmawiającej przyznania emerytury policyjnej. Postępowanie to niejako odrywa się od postępowania głównego, zakończonego decyzją emerytalną. Nie jest rzeczą Sądu na tym etapie postępowania przesądzać o możliwości wszczęcia w niniejszym przypadku postępowania nieważnościowego, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formę załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 61a § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że w postanowieniu z 20 listopada 2007 r., I OSK 279/07 NSA stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję organu rentowego (w stanie faktycznym sprawy wojskowego organu emerytalnego) w przedmiocie zmiany, uchylenia decyzji ostatecznej albo stwierdzenia jej nieważności). Zwrócił przy tym uwagę, że czym innym jest właściwość organu rentowego a nie sądu powszechnego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, a czym innym określanie właściwego sądu do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji wydanej na skutek rozpoznania takiego wniosku. To w takim przypadku właściwym organem odwoławczym będzie sąd powszechny, który sprawuje merytoryczna kontrolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych także wówczas, kiedy – w wyniku autoweryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym – organ rentowy wydaje kolejne rozstrzygnięcie modyfikujące splot praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczyła pierwsza podważana decyzja. Zauważenia przy tym wymaga, że decyzją w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko decyzja organu rentowego odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji tego organu oraz decyzja stwierdzająca nieważność takiej decyzji, ale także postanowienie organu rentowego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu Wskazać także należy, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjęto, że podmiotami uprawnionymi do zastosowania instytucji procesowych, tj. zmiana, uchylenie lub unieważnienie decyzji organów rentowych, są wyłącznie wykonawcy zabezpieczenia społecznego (ZUS, Prezes KRUS, wojskowe organy emerytalne, organy emerytalne służb mundurowych) (por. Antonów Kamil, Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pojęcie oraz właściwość postepowań przedsądowych i ochrony cywilnosądowej. Wolters Kluwer. Warszawa 2011, Matan Andrzej, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2014, uchwała siedmiu sędziów SN z 23 marca 2011 r., I UPZ 3/10, wyrok SN z 25 listopada 2016 r., I UK 369/15, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 18 stycznia 2019 r., I AUa 464/19). Wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do organu emerytalnego. W uchwale z 23 marca 2011 r. SN podkreślił, że doktrynalne określenie odrębności (w ramach systemu postępowań administracyjnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego) nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zapewnia tym sprawom, dlatego właśnie że są odrębne (mają własny - procesowy przedmiot) podleganie zasadzie dwuinstancyjności. Akcentowanie w nauce postępowania administracyjnego niezależności sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji od sprawy zakończonej decyzją poddaną weryfikacji jest potrzebne, aby także te sprawy wprowadzić w system dwuinstancyjnego postępowania zapewniający właściwą ochronę stronom. W sprawach ubezpieczeń społecznych powyższy aspekt przestaje mieć znaczenie. W sprawach tych "unieważnienie" decyzji ostatecznej nie zostało poddane trybowi przewidzianemu w Kodeksie postępowania administracyjnego dla nadzwyczajnego postępowania organu wyższego stopnia (od którego przysługiwałoby odwołanie do organu stopnia jeszcze bardziej wyższego). W sprawach ubezpieczeń społecznych nie ma takiego dystansu (rozerwania związku) między decyzją ostateczną a decyzją w przedmiocie jej unieważnienia. Ta druga zostaje podjęta nie w nadzwyczajnym postępowaniu, ale przez ten sam organ (Zakład), który wydał decyzję ostateczną i - jeżeli nie była ona przedmiotem postępowania sądowego - może ją unieważnić, jeżeli jest sprzeczna z prawem według powodów sprzeczności określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Materia" przedmiotów obu decyzji Zakładu - tej ostatecznej i tej w przedmiocie jej unieważnienia - dotyczy sytuacji faktycznej i sytuacji prawnej, według których rozstrzyga się o uprawnieniu lub obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych. Niezasadny okazał się natomiast drugi zarzut skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę stricte formalny charakter postanowienia wydawanego w trybie art. 66 § 3 k.p.a., bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższy warunek nie został zrealizowany, co także nie pozwalało na uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić powyższe uwagi i ocenić legalność zwrotu podania o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnej, w sytuacji gdy do jego rozpoznania nie jest właściwy sąd powszechny. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.