I OSK 4000/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 24/18 o odrzuceniu skargi D.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie braku realizacji obowiązku przedstawienia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 24/17 odrzucił skargę D.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie braku realizacji obowiązku przedstawienia propozycji służby. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-4 i 8-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Następnie stwierdził, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza ocena jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę, w tym także skargę na bezczynność organu, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przyjmując za datę wszczęcia postępowania dzień doręczenia skarżącej pisma z informacją o nieprzedstawieniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, tj. 31 maja 2017 r. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i art. 52 i 53 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W świetle art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że strona skarżąca obowiązana jest – przed wniesieniem skargi – do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a., tj. powinna wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, uznać należy, iż nie zostały one spełnione, albowiem skarżąca nie złożyła do organu wyższego szczebla – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej – zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby, pomimo istnienia, jej zdaniem, ustawowego obowiązku w tym zakresie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż skoro przed wniesieniem skargi nie został przez skarżącą wyczerpany tryb określony w art. 52 § 1 P.p.s.a., to skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwestii braku kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, że złożenie propozycji zatrudnienia, jak również informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy lub służby (tj. o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r.) nie jest decyzją, ani aktem lub czynnością, jak też innym aktem lub czynnością o których mowa w przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a. co oznacza, że nie wszczęto postępowania administracyjnego i w związku z tym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu ustawy P.p.s.a. Sąd wskazał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 31 maja 2017 r., informujące skarżącą o nieprzedłożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby tyle, że jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługiwało stronie odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Niezasadny jest zatem pogląd organu o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Decyzje o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy służby Celno-Skarbowej podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS, a do dnia 1 marca 2017 r., tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi zadecydował o nieprzedstawieniu skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. o KAS jej stosunek służbowy, jak przewiduje ustawa, wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącej nie przedstawiono także propozycji zatrudnienia w jednostce KAS. Użyte zatem przez ustawodawcę w art. 170 ust. 1 sformułowanie, że stosunki pracy /../ oraz stosunki służbowe wygasają, jeżeli osoby do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, należy oceniać w sprawie przede wszystkim przez pryzmat przyczyn, które wygaśnięcie stosunku służbowego powodują. Ustawa o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wiąże z przyczynami, które są niezależne od organu. Stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa bowiem z dniem śmierci funkcjonariusza (art. 182 pkt 1) i w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby – z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu w takim przedmiocie (art.182 pkt 2). W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jest wynikiem władczego działania (zaniechania) organu. Dlatego wprowadzając instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji braku propozycji dalszej służby, która jest wynikiem decyzji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedstawianiu danemu funkcjonariuszowi propozycji, ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że należy ją traktować jak zwolnienie ze służby. Skoro wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca jednoznacznie w art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, to oznacza dla organu obowiązek zachowania wszelkich wymogów formalnych przewidzianych dla postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. wydania decyzji o zwolnieniu ze służby odpowiadającej wymogom k.p.a. określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierającej uzasadnienie i pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Dyrektor IAS podjął decyzję (wyrażoną w piśmie z dnia 31 maja 2017 r.) o tym, że stosunek służbowy skarżącej zostanie rozwiązany. Zatem bez względu na to, że art. 170 ust. 1 posługuje się pojęciem "wygaśnięcia stosunku służbowego", pismo wskazujące podstawę prawną, skierowane do skarżącej z informacją, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - a więc zawierające władcze rozstrzygnięcie - podpisane przez Dyrektora IAS i opatrzone datą należy uznać zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS, za decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżącej, że każdemu funkcjonariuszowi Celno-Skarbowemu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy, jak również funkcjonariusz mógł takiej propozycji nie otrzymać. Wynika to wprost z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.u. o KAS. Przepis ten stanowi, iż stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 1 pkt 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3). Powyższa regulacja niewątpliwie odnosi się do skarżącej, jako do osoby pełniącej służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić natomiast wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Skoro z zapisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca przewidział sytuację, że nie każdy funkcjonariusz celno-skarbowy otrzyma do 31 maja 2017 r. propozycję dalszego pełnienia służby lub zatrudnienia w strukturach nowoutworzonej KAS, to nie można organowi stawiać zarzutu bezczynności polegającej na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Należy jednak podkreślić, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W przypadku natomiast uznania, że brak jest możliwości przedłożenia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w decyzji o zwolnieniu ze służby winien wyczerpująco przedstawić motywy takiego postępowania. Decyzja o zwolnieniu ze służby winna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierać szczegółowe uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Wprowadzające skarżącą w błąd informacje, że kierowane do niej pisma nie stanowią decyzji nie mogą szkodzić stronie, a złożone przez nią w dniu 9 czerwca 2017 r. odwołanie od pisma z dnia 31 maja 2017 r. będącego w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby winno zostać przekazane przez Dyrektora IAS do rozpatrzenia Szefowi KAS - zgodnie z właściwością. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a i art 53 P.p.s.a. oraz art. 1 k.p.a., art. 37 § 1 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., przez jego zastosowanie, skutkujące uznaniem, że stronie przysługuje skarga na bezczynność organu po wyczerpaniu przysługujących jej środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy pismo z dnia 31 maja 2017 r. informujące o nieprzedstawieniu stronie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Powołane wyżej przepisy wskazują, jakie kategorie spraw są rozpatrywane przez organy administracji publicznej, w tym Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w ramach k.p.a. Dodatkowo należy mieć na względzie brzmienie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948 - zwana dalej p.w. KAS), w zakresie regulującym proces składania propozycji pracy/służby jak również nie przedstawienia propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 169 ust. 6 p.w. KAS, jedynie w sprawach propozycji pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej składanych funkcjonariuszom, stosuje się przepisy k.p.a; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co było efektem błędnej wykładni art. 170 ust. 1 i 3 pw. KAS, wskutek czego skarga została uznana przez Sąd za przedwczesną i w konsekwencji odrzucona przez Sąd z powodu nie wyczerpania środków zaskarżenia, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w ustawach kreujących Krajową Administrację Skarbową; 3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj., art. 170 ust. 3 pw. KAS, w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., przez uznanie propozycji służby/pracy za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i przyjęciu że przysługuje od niej prawo odwołania na podstawie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a., którego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi nie przekazał Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji gdy brak propozycji służby/pracy nie może być utożsamiany z decyzją o zwolnieniu ze służby; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, który przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Nie można jednak zgodzić się z poglądem Sadu, bowiem złożenie propozycji pracy/służby miało swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 pw. KAS, zaś niezłożenie propozycji w art. 170 ust. 1 pw. KAS. ustawy pw. KAS ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W stanie sprawy nie doszło do zwolnienia strony ze służby na mocy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, lecz na mocy przepisu szczególnego - pw. KAS – jej stosunek służbowy wygasł; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 169 ust. 4 i 6, art. 170 ust. 1 i 3 pw. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że informacja dotycząca nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy przedmiot skargi nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 170 ust. 1 i 3 ustawy pw. KAS w zw. z art. 104 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przekazana przez Dyrektora IAS informacja dotycząca nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia jest decyzją o zwolnieniu ze służby, w sytuacji gdy informacja o nieprzedstawieniu nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej; 7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu, bowiem Sąd nie odniósł się do argumentacji organu oraz niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia jednoznaczne odczytanie przesłanek, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie o uznaniu pisma za decyzję administracyjną. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, iż w tej sprawie skarżąca w skardze do Sądu I instancji dokładnie określiła, że wnosi "o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi do złożenia jej propozycji służby". Również jak wynika z sentencji zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przyjął, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie braku realizacji obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby. Istotą sporu jest zatem kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na nieprzdstawieniu skarżącej propozycji służby. Odnosząc się do skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż częściowo zasadne są zarzuty i argumentacja tam przedstawiona, jednak nie mogło to doprowadzić to do jej uwzględnienia. Powody bowiem odrzucenia skargi wskazane przez Sąd I instancji okazały się w tym zakresie chybione, aczkolwiek samo odrzucenie skargi było zasadne, o czym dalej. W związku z powyższym wskazać należy, iż istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa procesowego i materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który uznał, że wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie przedstawienia propozycji służby – jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu wyłącznie z powodu niewyczerpania przed wniesieniem skargi trybu określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.). Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że skierowane do skarżącej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 31 maja 2017 r., informujące skarżącą, iż nie otrzyma ona propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., skutkującą zwolnieniem ze służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazują na nieprawidłowe odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., tj. na skutek uznania, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn (niewyczerpanie środków zaskarżenia – art. 52 § 1 P.p.s.a.), zamiast na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w tej sprawie, są zasadne. Przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest bowiem dalej idąca i jej występowanie powinno być badane w pierwszej kolejności. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić, czy pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozważając charakter prawny propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wskazać należy, iż z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, przewidziano formę decyzji od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 p.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1); 2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1); 3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Wyjaśnić należy, iż decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Niewątpliwie pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Ponadto podać należy , iż propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków funkcjonariusza. Przedmiotowej propozycji nie można także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmujący władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ona bowiem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W konsekwencji ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.KAS). Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Trafność powyższych rozważań potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W związku z tym uznać należy, iż nieprzedstawienie skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Końcowo zauważyć należy, iż Sąd I instancji w części swoich rozważań, nie odnosi się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie nieprzedstawienia skarżącej propozycji nowych warunków pełnienia służby, lecz do kwestii związanej z wygaśnięciem stosunku służbowego skarżącej. Kwestia ta nie może być przedmiotem badania w tej sprawie. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej organu, pomimo, iż częściowo okazały się zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 P.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wadliwe było jego uzasadnienie, gdyż przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, a nie jako niedopuszczalna z innych przyczyn (przedwczesna) - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jak mylnie przyjął Sąd I instancji. Dla tej sprawy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., wynikają zatem z niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.