VII SA/Wa 963/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]) Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., zaliczyła do kategorii dróg gminnych następujące drogi: 1) ul. [...] obręb [...], numer działek ewidencyjnych [...]; 2) ul. [...], obręb [...], numer działek ewidencyjnych [...]; 3) ul. [...], obręb [...], numer działek ewidencyjnych [...] obręb [...] numer działek ewidencyjnych [...]. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...], wnosząc o orzeczeniu o jej nieważności w całości, a przy uwzględnieniu tylko części argumentacji skargi - orzeczenie o jej nieważności w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych: 1) ul. [...], obręb [...], numer działek ewidencyjnych [...]; 2) ul. [...], obręb [...], numer działki ewidencyjnej [...]. W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, że na sesji, która odbyła się w dniu [...] października 2019 r., Rada Miejska w [...] podjęta uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w sytuacji, gdy w dacie podjęcia ww. uchwały drogi te nie znajdowały się na gruntach stanowiących własność Gminy [...]. Powyższe powoduje, że zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. Organ zauważył, że wyżej powołane przepisy u.d.p. jednoznacznie wskazują, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publiczny, a nie odwrotnie. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego pismem znak: [...] z [...] grudnia 2019 r. wystąpił do Burmistrza [...] o udzielenie wyjaśnień, czy nieruchomości, po których przebiegają drogi wskazane w § 1 ww. uchwały stanowią na dzień podjęcia uchwały własność Miasta [...] oraz czy została wydana opinia właściwego zarządu powiatu. Z dokumentów przesłanych do organu nadzoru pismem znak: [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika, że Gmina wystąpiła do Zarządu Powiatu [...] o wydanie opinii dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych wymienionych w uchwale dróg położonych na terenie Gminy [...]. Jednocześnie Burmistrz Gminy, poinformował, że nieruchomości, po których przebiegają drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2019 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych są: 1) własnością Skarbu Państwa, władający - [...] S.A. - dz. nr ew. [...], obręb [...]; 2) własnością Skarbu Państwa, władający GDDKiA, zarządca drogi Gmina [...] (na mocy Porozumienia z dnia [...] stycznia 2016 r. zawartego w [...] pomiędzy Skarbem Państwa - GDDKiA a Burmistrzem [...]): działki nr ew. [...], obręb [...] oraz dz. nr ew. [...], obręb [...]; 3) własnością Skarbu Państwa, władający GDDKiA - dz. nr ew. [...], obręb [...]; 4) własnością osób prywatnych - dz. nr ew. [...], obręb [...]; 5) działki nr ew. [...] i [...], obręb [...] są we władaniu Gminy [...] (w ewidencji gruntów i budynków widnieje błędny wpis, że władającym ww. działek ewidencyjnych jest Powiat [...] - Gmina [...] prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie sprostowania omyłki). Wobec powyższego, zdaniem Wojewody [...], za bezsporne należy uznać, że działki stanowiące własność osób prywatnych (działka nr ew. [...], obręb [...];) oraz będące we władaniu Gminy [...] (działki nr ew. [...] i [...], obręb [...]), nie stanowiły w momencie podjęcia uchwały własności Gminy [...] i nie mogły zostać objęte uchwałą o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych. Wojewoda [...] równocześnie wskazał, że poddać pod rozwagę należy - ze względu na specyfikę podmiotów będących właścicielami działek w skarżonej uchwale - orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a zatem również w stosunku do odcinków drogi znajdujących się na gruntach, co do których Gmina nie wykazała prawa własności, tj. działek ewidencyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących we władaniu [...] S.A. oraz GDDKiA z uwagi na to, że z pisma z [...] grudnia 2019 r. nie wynika, by ww. drogi zostały przekazane Gminie [...] na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, wobec powyższego, nie można mówić, że Gmina mogłaby zaliczyć ww. dróg do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały. Okoliczność ta nie jest kwestionowana, a wręcz została potwierdzona przez Gminę w ww. piśmie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie do przytoczonego przez Wojewodę stanowiska, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności gruntów, przez które taka droga przebiega w odpowiedzi wskazano, że Gmina [...] jest na etapie pozyskiwania własności działek, o których mowa w uchwale nr [...] z [...] października 2019 r. Prace związane z pozyskiwaniem własności są zaawansowane, ale jeszcze się nie zakończyły. Argumentem przemawiającym za podjęciem uchwały, jak wyjaśniono, był fakt, że w przeważającej większości przypadków można uzyskać dofinasowanie z funduszy zewnętrznych jedynie na drogi zaliczone do sieci dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga została złożona przez Wojewodę [...] jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i musiała zostać uznana tak za skutecznie wniesioną, jak i uzasadnioną, albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa nakazującym stwierdzić jej nieważność. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia, które są naruszeniami istotnymi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że uchwała rady gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1655/10; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 102/08). Niewątpliwie posiada ona taki charakter, który w piśmiennictwie jest wskazywany jako warunek uznawania określonego aktu jako aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 72-75). Wojewoda [...] w złożonej skardze trafnie wskazał, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z art. 2a ust. 2 u.d.p., w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Taki wniosek interpretacyjny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. I OSK 3123/15; wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1666/19; wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3743/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 991/16; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2030/15; wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 459/15; wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1908/14; wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. I OSK 708/14; wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2441/10; wyrok NSA z 28 maja 2009 r. sygn. I OSK 148/09). Jest on również przyjmowany w piśmiennictwie (por. W. Szydło, Prawnorzeczowy status nieruchomości gruntowych należących do kategorii dróg gminnych, ST 2013, nr 1-2, s. 118 i n.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości pogląd ten aprobuje, zauważając dodatkowo, że nie wydaje się, by w świetle odpowiedzi na skargę, Rada Miasta [...] tenże pogląd kwestionowała, jeżeli nie posłużyła się innym kryterium prawnym przy ocenie legalności uchwały, aniżeli przysługiwanie gminie prawa własności gruntów, po których droga zaliczona do kategorii dróg gminnych przebiega, a jedynie wskazała na szczególne uwarunkowania zaistniałe w sprawie. To, że Gmina jest w trakcie pozyskiwania gruntów pod drogi objęte uchwałą Nr [...], jak i kwestia związana z korzystaniem z dofinansowania nie mogły jednak w kontrolowanej sprawie determinować jej wyniku, ponieważ warunek wynikający z art. 2a ust. 2 u.d.p. ma charakter bezwzględny. Ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r. sygn. I OSK 796/15). Założenie, zgodnie z którym uznanie drogi za publiczną może nastąpić tylko w odniesieniu do tych dróg, które są zlokalizowane na nieruchomościach będących własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego czyni skargę uzasadnioną w całości. O legalności zaskarżonej uchwały przesądzać musiało bowiem spełnianie w dacie jej podjęcia warunku pozostawania wszystkich gruntów objętych uchwałą Nr [...] własnością Gminy [...], co dotyczyło również tych działek ewidencyjnych, które zostały wskazane jako stanowiące własność Skarbu Państwa, będące we władaniu [...] S.A. oraz GDDKiA. To, że drogi gminne stanowią składnik mienia publicznego, nie wyłączało w tym zakresie dyspozycji art. 2a ust. 2 u.d.p. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.