II SA/Op 216/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 27 lutego 2020 r., Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia prac wykonywanych na potrzeby ochrony pomników przyrody 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Opole na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 27 lutego 2020 r. Rada Miasta Opola (zwana również Radą) podjęła uchwałę Nr XXIII/465/20 w sprawie uzgodnienia prac wykonywanych na potrzeby ochrony pomników przyrody na terenie miasta Opola. Uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g., oraz art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), zwanej dalej ustawą. W § 1 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że uzgadnia się przeprowadzenie prac wykonywanych na potrzeby ochrony pomników przyrody rosnących na terenie miasta Opola (wymienionych w załączniku do uchwały), w następującym zakresie: 1) cięcia pielęgnacyjne, w szczególności sanitarne, prześwietlające, korygujące, odtwarzające koronę, formujące, odmładzające; 2) cięcia techniczne, w szczególności redukcje koron; 3) leczenie uszkodzeń; 4) zabezpieczanie pni i koron, w tym montaż wiązań, podpór, odciągów; 5) zabezpieczanie ubytków i ran; 6) zabiegi w strefie korzeniowej w szczególności napowietrzanie i nawożenie; 7) badania i przeglądy diagnostyczne. Rada stwierdziła, że uzgodnione prace mają na celu utrzymywanie pomników przyrody w dobrej kondycji zdrowotnej, zachowanie trwałości ich wartości przyrodniczych dla następnych pokoleń oraz likwidację zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w otoczeniu pomników przyrody (§ 1 ust. 2 uchwały). Rada określiła też, że prace wymienione w § 1 powinny być przeprowadzane przez osobę wykwalifikowaną pod kątem pielęgnacji drzew pomnikowych i wykonywania prac w obrębie terenów i obiektów wpisanych do rejestru zabytków, przy spełnieniu następujących warunków: 1) prace pielęgnacyjne powinny być przeprowadzone przez osobę lub podmiot profesjonalny posiadający doświadczenie w pracy przy pomnikach przyrody, zgodnie ze sztuką arborystyczną; 2) prace nie mogą spowodować utraty walorów przyrodniczych pomników przyrody; 3) prace nie mogą doprowadzić do złamania zakazów ustanowionych wobec gatunków chronionych, wymienionych w art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (§ 2 uchwały). Ponadto Rada ustaliła termin wykonania prac wymienionych w § 1 ust. 1 na 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały. Natomiast wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta Opola (§ 4 uchwały) i stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 5 uchwały). Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. Wojewoda Opolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Domagał się też zwrotu kosztów postępowania. W ocenie organu nadzoru, uchwała narusza art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Według Wojewody, oczywistym jest, że kwestia wyłączenia zakazów określonych w tym przepisie poprzez uzgodnienie dotyczyć będzie tylko takich czynności standardowo zakazanych, które w określonych przypadkach staną się pracami porządkowymi. Dowodził Wojewoda, że wprawdzie art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi o uzgodnieniu prac na potrzeby ochrony przyrody z organem ustanawiającym daną formę ochrony, jednak stosując ten przepis nie można pominąć faktu, iż już w uchwale ustanawiającej daną formę ochrony przyrody należy wskazać odpowiednie działania pielęgnujące daną formę ochrony oraz samą istotę uzgodnienia. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 2 ustawy, uchwała rady gminy o ustanowieniu formy ochrony określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Zdaniem Wojewody, z treści tego przepisu wynika, że prace dotyczące czynnej ochrony pomnika przyrody winny wynikać w pierwszej kolejności z treści tej właśnie uchwały. To właśnie tu wskazane będą działania o charakterze stałym stanowiące między innymi zabiegi pielęgnacyjne. Odnosząc się do uzasadnienia do projektu kwestionowanej uchwały, organ nadzoru wywiódł, że wszelkie badania diagnostyczne i określanie potrzeb winny odbywać się wobec pomników przyrody na bieżąco. W razie potrzeby należy uzgodnić potrzebne prace. Tymczasem z treści zapisów uchwały wynika, że uzgodnienie obejmuje szerokie spektrum prac, wobec wielu pomników przyrody, które mają być wykonywane w dłuższym okresie czasu, tj. 5 lat. Trudno zatem uznać, że chodzi o konkretne wymagane w stosunku do określonego pomnika przyrody działania mające na celu realizację jego potrzeb pielęgnacyjnych wykraczających poza katalog czynnej ochrony. Co więcej, z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że uzgodnione prace de facto "stanowią poszerzony zakres ochrony czynnej pomnikowych okazów drzew, w stosunku do zakresu wprowadzonego dotychczasowymi uchwałami ustanawiającymi pomniki przyrody". Skoro tak, to zapisy rozszerzające dotychczasową ochronę czynną powinny zostać wprowadzone do uchwał ustanawiających formę ochrony przyrody. Tam bowiem, zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy, umieszcza się ustalenia dotyczące czynnej ochrony pomnika przyrody. Wobec tego pojawienie się konieczności wprowadzenia szerszego zakresu tej ochrony winno zostać wprowadzone do uchwały podejmowanej na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, poprzez jej zmianę. W przekonaniu Wojewody, uchwały podejmowane na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczą działań niebędących czynną ochroną, wymaganych odnośnie do konkretnej formy ochrony przyrody, a wynikających z jej indywidualnych potrzeb. Czynności te powinny zostać ustalone przez podmiot realizujący ochronę, w oparciu o fachowe opinie co zasadności ich przeprowadzenia. Poza tym winny być to czynności, które w normalnym toku rzeczy są zakazane. Tymczasem Rada Miasta Opola podjęła uchwałę obejmującą generalne uzgodnienie, bez oparcia w konkretnych opiniach dotyczących potrzeb określonych prac przy konkretnych pomnikach przyrody. Ponadto, wbrew twierdzeniom zarówno uzasadnienia do projektu uchwały, jak i wyjaśnieniom Prezydenta Miasta Opola, znaczna część ustalonych w uchwałach ustalających pomniki przyrody prac z zakresu czynnej ochrony pokrywa się z pracami uzgodnionymi w kwestionowanej uchwale. Dla przykładu Wojewoda wskazał na uchwałę Rady Miasta Opola Nr V/83/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody, w której w § 3 określono zakres prac w ramach ochrony czynnej, a w § 4 zakazy. W ocenie Wojewody, z powyższego wynika, że uzgodnienie (§ 1 uchwały kwestionowanej uchwały) nadano pracom, na które istnieje już zgoda w ramach ochrony czynnej (§ 3 uchwały o nadaniu statusu pomnika), a zgodnie z literą prawa powinny one dotyczyć zakazów wymieniowych w § 4 uchwały o nadaniu statusu pomnika, np. w sprawie uszkodzenia gleby podczas prowadzenia prac ziemnych. Wojewoda podniósł, że w części uchwał ustanawiających pomniki przyrody rzeczywiście wskazano wąski zakres czynnej ochrony, jednak mając na uwadze treść przepisów art. 45 ust. 2 pkt 1 oraz art. 44 ust. 2 ustawy, uznać należy, że rozszerzenie zakresu tych prac winno nastąpić w drodze zmiany uchwał ustanawiających pomniki przyrody. Natomiast uchwały podejmowane na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczyć mogą konkretnych prac, których konieczność wykonania zgłasza wobec danego pomnika podmiot sprawujący nad nim opiekę i ochronę. W odpowiedzi na skargę Gmina Opole, reprezentowana przez pełnomocnika, podkreśliła, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu i w związku z tym wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie jest pierwszym aktem w tego typu sprawach, ustanowionym przez Radę Miasta Opola (np. uchwała Nr XLIX/1010/17 Rady Miasta Opola z dnia 26 października 2017 r. w sprawie uzgodnienia prac wykonywanych na potrzeby ochrony pomników przyrody rosnących na terenie miasta Opola). Natomiast organ nadzoru nigdy nie kwestionował legalności uchwał uzgadniających zabiegi wykonywane na potrzeby ochrony pomników przyrody w Opolu. W obrocie prawnym istnieją też uchwały podjęte przez organy innych gmin, określające podobny zakres prac pielęgnacyjnych na wielu pomnikach jednocześnie. Zdaniem Gminy, skoro na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy, to Rada była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniosła Gmina, że pomniki przyrody występujące na terenie miasta Opola są sędziwymi egzemplarzami drzew, będącymi w różnym stanie zdrowotnym, wymagającymi niekiedy specjalistycznych zabiegów pielęgnacyjnych, które mają za zadanie przedłużenie żywotności tych drzew. Ponadto wskazane prace mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia, znajdujących się w otoczeniu pomników przyrody. Zabiegi te wynikają z indywidualnych potrzeb pomników przyrody, określanych podczas oględzin przeprowadzonych przez wykwalifikowanych dendrologów. Wszystkie prace pielęgnacyjne pomników przyrody są każdorazowo wykonywane na podstawie opinii autorstwa dendrologów oraz po uzyskaniu pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w przypadku drzew rosnących na terenach wpisanych do rejestru zabytków. W oparciu o zalecenia zawarte w opinii, przygotowywany jest zakres prac, będący przedmiotem uzgodnienia organu ustanawiającego pomniki przyrody. Jeśli chodzi o przedmiotową uchwałę podstawą do określenia katalogu zabiegów była ekspertyza dendrologiczna sporządzona w 2018 r., określająca konkretne prace do realizacji na opolskich pomnikach przyrody oraz opinia z 2017 r. zalecająca specjalistyczny monitoring statyki pomnikowego okazu jesionu wyniosłego rosnącego przy ul. Piastowskiej 20 i cięcia redukcyjne korony tego drzewa. Zabiegi pielęgnacyjne zalecone w ww. ekspertyzach znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonej uchwały. Wobec tego stwierdzenie Wojewody Opolskiego, że Rada podjęła uchwałę bez oparcia w konkretnych opiniach, jest niezgodne ze stanem faktycznym. Poza tym podjęcie zaskarżonej uchwały umożliwia Prezydentowi Miasta, jako organowi odpowiadającemu za stan pomników przyrody, natychmiastową interwencję w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez niezwłoczne zabezpieczenie uszkodzonych drzew. W ocenie Gminy, prace wskazane w zaskarżonej uchwale nie powinny być klasyfikowane jako formy ochrony czynnej, a co za tym idzie nie powinny być zamieszczone w treści uchwał wskazanych w art. 44 ust. 2 ustawy. W uchwale w sprawie ustanowienia drzewa pomnikowego określa się ogólny zakres obowiązków w zakresie utrzymania i ochrony czynnej drzewa pomnikowego. Nie sposób przy tym przewidzieć każdego rodzaju zabiegów pielęgnacyjnych oraz ich zakresu, stąd zabiegi pielęgnacyjne muszą być uzgadniane, co też ma swój wyraz z zaskarżonej uchwale. Zaproponowana treść uchwały umożliwia zatem podejmowanie czynności w niej wskazanych, zgodnie z prawem, w sytuacjach awaryjnych będących konsekwencją, np. nagłych i gwałtownych zjawisk atmosferycznych. Zakres prac wskazanych w uchwale został przygotowany w oparciu o załączone do pisma opinie. Prace te nie są zatem rozszerzeniem katalogu tzw. ochrony czynnej. W piśmie procesowym z dnia 29 października 2020 r., pełnomocnik Gminy wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację wywiedzioną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei wedle art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dodać jeszcze trzeba, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.), a po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Wnosząc skargę, na taką właśnie podstawę prawną powołał się Wojewoda Opolski, ponieważ otrzymał sporną uchwałę 4 marca 2020 r. i po upływie 30 dni utracił uprawnienie do stwierdzenia jej nieważności we własnym zakresie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd zgodził się z organem nadzoru, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 45 ust. 2 pkt 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nadal zwanej ustawą. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy, w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 11) umieszczania tablic reklamowych. Z kolei art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Odnotować jeszcze trzeba, że wedle art. 44 ust. 1 ustawy, ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała w tym przedmiocie określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 44 ust. 3a ustawy, projekt tej uchwały wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że zakres przedmiotowy uchwał podejmowanych na podstawie art. 44 i art. 45 ustawy jest różny. Zestawiając dyspozycję art. 44 ust. 2 i art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, nie można nie dostrzegać, że oba przepisy zawierają delegację do wydawania uchwał dotyczących odmiennych sytuacji. W przeciwnym razie regulacje te wykluczałyby się wzajemnie i jedna z nich byłaby zbędna, co jest nielogiczne i prawnie niedopuszczalne. Przepis art. 44 ust. 2 ustawy stanowi, że elementem składowym uchwały podejmowanej w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody jest m.in. ustalenie ochronny czynnej - w zależności od potrzeb tego obiektu. Przy podejmowaniu tego rodzaju uchwał wymagane jest również uzgodnienie projektu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Natomiast przedmiotem uchwał podejmowanych na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy jest uzgodnienie z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody konkretnych prac, które mają być wykonane na potrzeby pielęgnacji danego pomnika przyrody (ewentualnie większej liczby pomników). Sprowadzenie uzgodnienia do wyraźnie określonego przypadku (lub przypadków), a nie - jak uczyniła to Rada w zaskarżonej uchwale - wprowadzenie jednego ogólnego (generalnego) uzgodnienia na 5 lat wobec wszystkich pomników przyrody, wynika z potrzeby uwzględnienia konkretnych, realnie występujących uwarunkowań danego pomnika przyrody, w tym konieczności ustalenia terminu wykonania prac, zakresu oraz warunków przeprowadzenia zabiegów czy zobowiązania odpowiedniego organu do przeprowadzenia kontroli wykonanego zabiegu. Zdaniem Sądu, w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały nie sposób przewidzieć każdego rodzaju zabiegów pielęgnacyjnych lub konserwacyjnych, jakie będą potrzebne do przeprowadzenia w najbliższych latach, a także zakresu tych zabiegów, stąd generalne (ogólne) określenie uzgodnienia wobec 30 różnych pomników przyrody uniemożliwia dokonanie oceny, jakie konkretnie, w danym przypadku, należy określić warunki wykonania prac. W niniejszej sprawie Sąd miał również na uwadze to, że z przykładowo analizowanych uchwał Rady Miasta Opola ustanawiających pomniki przyrody (por. uchwała z dnia 30 listopada 2017 r., Nr LII/1035/17; uchwała z dnia 31 stycznia 2019 r., Nr V/83/19; uchwała z dnia 18 grudnia 2014 r., Nr IV/16/14; k. 43-51 akt sąd.), wymienionych w załączniku zaskarżonej uchwały, wynika, że Rada uzgodniła prace, które zostały już ujęte w uchwale ustanawiającej pomnik, jako możliwie do wykonania w ramach ochrony czynnej. Tym samym postanowienia zaskarżonej uchwały wkroczyły w materię zastrzeżoną dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy. Z uzasadnienia do projektu uchwały wynika również, że Rada uzgodniła projekt z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu, co oznacza, że zastosowano tryb przewidziany dla uchwał podejmowanych na podstawie art. 44 ustawy. Stwierdzić ponadto trzeba, że prace określone w § 1 zaskarżonej uchwały stanowią powtórzenie uregulowań wprowadzonych w części uchwał o ustanowieniu pomnika przyrody. Dodatkowo odnotowania wymaga, że kwestionowana uchwała nie posiada uzasadnienia, więc trudno zbadać - tylko na podstawie uzasadnienia do projektu uchwały - jakie były rzeczywiste intencje Rady przy jej podejmowaniu. Niemniej przyjęcie projektu uchwały w całości przez Radę pozwala na uznanie z dużym prawdopodobieństwem, iż celem uchwały było "poszerzenie ochrony czynnej", prowadzenie regularnych, bieżących prac na rzecz utrzymania pomników przyrody, a nie jest to przedmiot uchwały podjętej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy. Podobne stanowisko jak w uzasadnieniu do projektu uchwały wyraził Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 16 czerwca 2020 r., w którym szczegółowo wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale "określono zabiegi stanowiące poszerzony zakres ochrony czynnej pomnikowych okazów drzew, w stosunku do zakresu wprowadzonego dotychczasowymi uchwałami ustanawiającymi pomniki przyrody". Sąd zgodził się zatem z Wojewodą, że jeśli zamiarem Rady było poszerzenie zakresu ochronny czynnej, to winno to nastąpić w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o ustanowieniu pomnika przyrody, a nie w uchwale w przedmiocie uzgodnienia. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada w sposób istotny naruszyła art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ w uchwale dotyczącej uzgodnienia uregulowała kwestie dotyczące ochrony czynnej pomnika przyrody, które stanowią materię zastrzeżoną dla uchwał w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody. W podsumowaniu wskazać raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Miasta Opola, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy nie dawał podstaw do generalnego uregulowania kwestii uzgodnienia prac wykonywanych na potrzeby ochrony pomników przyrody na terenie miasta Opola. Jak sygnalizowano już wcześniej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa, zaś takiej podstawy nie mógł stanowić przepis art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy odnośnie do problematyki objętej kontrolowaną uchwałą. Powszechnie przyjmuje się, że organy muszą uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Natomiast niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez wykroczenie poza wytyczne zawarte w upoważnieniu świadczy o istotnym naruszeniu prawa (sprzeczności z prawem), a to - w okolicznościach sprawy - skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.