I SA/Op 262/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017r. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie złotych: sto 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu jest , wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej kpa) postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14.07.2020 r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia przez K. G. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie z dnia 20.03.2020 r. nr [...] dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie z dnia 20.03.2020 r. została w tej samej dacie odebrana osobiście przez K. G. (dalej: strona, skarżący), który to następnie złożył od niej w dniu 8 czerwca 2020 r. odwołanie. Według organu odwoławczego wniesienie powyższego odwołania nastąpiło już po upływie ustawowego terminu, który zgodnie z art. 129 § 2 kpa wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji. Z kolei w myśl. art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło zaś upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za jego koniec. Dodatkowo, co ma istotne znaczenie dla oceny biegu terminu w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wskazał na regulację art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVłD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.), zgodnie z która w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, 2) postępowaniach egzekucyjnych, 3) postępowaniach karnych, 4) postępowaniach karnych skarbowych, 5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia, 6) postępowaniach administracyjnych, 7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, 8) kontrolach celno-skarbowych, 9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych {Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), 10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Mając na uwadze powyższą regulację lex specialis, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie termin na złożenie odwołania, który to rozpoczął biec w związku z doręczeniem stronie w dniu 20 marca 2020 r. decyzji organu I instancji, podlegał zawieszeniu od dnia 31.03.2020 r., to jest z dniem wejścia jej życie, o czym według organu wprost stanowi art. 101 w ust. 2 tej ustawy, przewidujący wprawdzie wyjątki od tej zasady określając, iż niektóre przepisy obowiązują z mocą wsteczną, jednakże wyłączeniem tym nie objęto art. 15 zzs. Powyższy przepis zawieszający bieg terminów procesowych został następnie uchylony na mocy art. 46 ust. 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z dnia 15 maja 2020 r., poz. 875 ze zm.), przy czym w art. 68 ust. 7 tejże ustawy przewidziano, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co zgodnie z jej art. 76 ma miejsce z dniem następującym po dniu ogłoszenia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że skoro w niniejszej sprawie bieg terminu od złożenia odwołania został z mocy prawa zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. (czyli po upływie 10 dni od doręczenia stronie decyzji organu I instancji), a następnie rozpoczął swój dalszy bieg w dniu 24.05.2020 roku tj po upływie 7 dniu od wejścia w życie art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, to ostateczny termin do złożenia przez stronę odwołania upływał z dniem 27 maja 2020 roku (po upływie kolejnych pozostałych 4 dni z 14- dniowego terminu ). Tym samym uznano, że złożenie przez stronę odwołania w dniu 8 czerwca 2020 r. nastąpiło już z uchybieniem terminu. W wniesionej od powyższego postanowienia skardze, strona wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła organowi naruszenie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491) poprzez uznanie, iż bieg terminów procesowych został wstrzymany na mocy w/w przepisów od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r., co doprowadziło do naruszenia art. 134 kpa i tym samym do błędnego uznania przez organ, iż doszło do uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia 20 marca 2020 r. przyznaniu płatności w ramach bezpośredniego na rok 2017. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019.2167 t.j. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czy postanowienia jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Wyjaśnić również należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania, przy czym zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zastosowania konstrukcji zawieszenia biegu terminów procesowych (art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r.) w okresie między 14 marca 2020 r., od kiedy obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a 31 marca 2020 r., kiedy to ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw dodano do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przepis art. 15 zzr i art. 15 zzs. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów – art. 15 zzr ust. 1 - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei wedle art. 15 zzs ust. 1 - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 6 i 7), nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce od dnia 14 marca 2020 r., zaś stan epidemii zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii od dnia 20 marca 2020 r. Z kolei wprowadzony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 , mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art.15zzs, w którym to użyto zwrotu "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" odnosił się do obu tych ww. stanów. Skoro więc w dniu 20 marca 2020 r. kiedy doręczono skarżącemu decyzję organu I instancji, już od 14 marca był juz ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, a także w dacie doręczenia decyzji dodatkowo został ogłoszony stan epidemii, to staje się jasne, że termin do wniesienia odwołania od tej decyzji w ogóle nie rozpoczął w dacie doręczenia decyzji swojego biegu (art.15zzs ust 1- bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 6 i 7), nie rozpoczyna się) Sąd nie zgadza się z oceną organu, że skoro przepis art. 15zzs ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał im mocy wstecznej, to nie mógł on mieć zastosowania w przypadku skarżącego, którego termin na wniesienie odwołania miałby się już rozpocząć przed wejściem w życie tego przepisu tj. 20 marca 2020 r. Jak zgodnie zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wykładnia językowa przepisu art. 15zzs, prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust 1 ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego i już trwającego w dacie doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji stanu epidemii - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 372/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA, analogicznie postanowienia NSA: z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II FZ 139/20, z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FZ 364/20, z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 800/20, z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1002/20 – niepubl., a także stanowisko doktryny- A. Dauter-Kozłowska, - Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów organu sprowadzających się do wniosku, że skoro przepisy art. 15zzr i 15zzs ustawy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał im mocy wstecznej, to nie mogły mieć zastosowania w przypadku skarżącego, którego termin na wniesienie odwołania według organu biegł już w okresie do 31 marca 2020 r., a jedynie dalsza jego część uległa zawieszeniu z tym dniem. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że z mocy art. 8 kpa., postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. W ocenie Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa. Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 8 kpa. W konsekwencji bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I Instancji rozpoczął się w niniejszej sprawie dopiero w dniu 24.05.2020 roku tj. po upływie 7 dniu od wejścia w życie art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, a tym samym ostateczny termin do złożenia przez stronę odwołania upływał z dniem 8 czerwca 2020 r. Ponieważ w tej też dacie, czyli z zachowaniem ustawowego terminu z art. 129 § 2 kpa, skarżący złożył odwołanie, należało uznać je za skuteczne i podlegające rozpatrzeniu. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ppsa zaskarżone postanowienia jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednocześnie orzekając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa o kosztach postępowania, na które w niniejszej sprawie składa się wpis od skargi 100 zł.