I SA/Wa 745/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. [...], Minister Rozwoju, dalej "organ II instancji" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej: "kpa", po rozpatrzeniu odwołania H. J. i J. J., od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz H. J. i J. J. odpowiadającej wartości prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość" przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości, tj. o [...] zł, w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł oraz w pkt 4 o ustaleniu, iż zapłata odszkodowania powinna nastąpić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, a także umarzającej postępowanie w części dotyczącej S. SA, - utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Nieruchomość decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017r., znak. [...], została przeznaczona pod rozbudowę wyżej opisanej drogi wojewódzkiej. Odszkodowanie zostało ustalone decyzją Nr [...] z [...] marca 2019 r., Wojewody [...] Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. J. i J. J. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie i powołując art. 12 ust. 4 pkt 2, 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", podzielił ustalenia organu I instancji co do niewadliwości opinii rzeczoznawcy majątkowego, wysokości ustalonego odszkodowania oraz jego powiększenia o 5% wartości z uwagi na wydanie nieruchomości przez właścicieli w ustawowym terminie. Co do ustaleń faktycznych organ II instancji wskazał, że: -ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego B. A., który potwierdził jej aktualność [...] lutego 2019.r (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), dalej: "ugn"; -właścicielem nieruchomości wywłaszczonej, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] byli H. J. i J. J. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej; -działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...], w pobliżu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, terenów użytkowanych rolniczo oraz obiektów usługowych, hodowlanych i produkcyjnych. Została wydzielona z działki nr [...] o kształcie zbliżonym do prostokąta, zabudowanej budynkiem gospodarczym oraz ogrodzonej. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej - drogi wojewódzkiej nr [...]. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na szacowanym gruncie znajdowało się ogrodzenie palisadowe z elementów stalowych na cokole i łącznikach z prefabrykatów betonowych o długości ok. [...] m oraz fragment podjazdu o nawierzchni z kostki betonowej o powierzchni ok. [...] m2. Teren, na którym położony jest wyceniany grunt wyposażony jest w energię elektryczną, sieć wodociągową oraz kanalizacyjną. -przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona jest w terenie przeznaczonym na realizację funkcji związanej z działalnością rolną - symbol [...]. -ze względu na brak w obrocie wystarczającej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych, w procedurze wyceny określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Natomiast wyceny części składowych dokonano w podejściu kosztowym, za pomocą metody kosztów odtworzenia, techniki elementów scalonych. Biegły dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych oraz nieruchomości rolnych. Obszarem badania objęto obszar lokalnego rynku nieruchomości gruntowych rolnych obejmującego teren gminy [...] oraz obszar powiatu [...] i powiatów sąsiednich w przypadku nieruchomości drogowych. Monitoringiem objęto okres ostatnich dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od końca 2015 r. do końca 2017 r. Analiza rynku nieruchomości rolnych oraz nieruchomości drogowych pozwoliła rzeczoznawcy stwierdzić, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych kształtowały się na wyższym poziomie w porównaniu do cen nieruchomości rolnych. Zatem mając na uwadze, iż cel wywłaszczenia zwiększa wartość przedmiotowej nieruchomości, wyceny dokonano według cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), dalej: "rozporządzenie"; -na podstawie szczegółowej analizy transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, wybrano do ostatecznej bazy porównawczej 11 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Ceny transakcyjne tych nieruchomości kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy cenie średniej [...]. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: atrakcyjność lokalizacji (waga 40%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 60%). Na stronie [...] operatu szacunkowego biegły skorygował przyjęte cechy rynkowe odpowiednimi współczynnikami korygującymi, a następnie obliczył wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł Wartość gruntu ustalił na [...] zł. Natomiast wartość naniesień budowlanych na [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została wyceniona na [...] zł; -stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację Inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli w ustawowym terminie oświadczenie woli o wydaniu nieruchomości do dyspozycji inwestora i dlatego powiększono odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości; -organ uznał, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia oraz jest zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym; -stosownie do art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyceniana działka była położona w terenie gruntów rolnych. Z uwagi na wyższość cen nieruchomości drogowych od nieruchomości rolnych wyceny dokonano według cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Powyższe jest zgodne z dyspozycją przepisu § 36 ust. 4 w związku z art. 134 ust. 4 ugn; -w ocenie organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia spełnia zatem wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych; -organ uznał za nie zasadny zarzut dotyczący zaniżenia wartości składników budowlanych. W świetle § 21 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ugn, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Z kolei za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ugn, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych (ust. 2). Na podstawie § 22 ust. 1 rozporządzenia, przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Zgodnie z art. 135 ust. 4 ugn przy określeniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał wyceny składników budowlanych w stanie nowym, a następnie biorąc pod uwagę współczynnik regionalny oraz stopień zużycia technicznego składników budowlanych określił wartość odtworzeniową ww. naniesień na łączną kwotę [...] zł. Jak wynika z treści operatu szacunkowego oraz dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy, zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., koszt wykonania naniesień został określony zgodnie z cennikiem zawartym w Katalogu cen [...], wydawnictwa [...], na podstawie aktualnych na dzień sporządzenia wyceny danych pozyskanych z platformy [...] oraz z uwzględnieniem stopnia ich zużycia. Wartości wywłaszczonej nieruchomości, w tym znajdujące się na wycenianym gruncie składniki budowlane, nie mogą być wyceniane inaczej (przy zastosowaniu innej metody), niż przewidują to omówione wyżej przepisy ugn. Tym samym organ administracji ustalający odszkodowanie nie może rekompensować kosztów zakupu nowego ogrodzenia; -przedstawiony przez Skarżących kosztorys nie może stanowić wiarygodnego dowodu gdyż nie uwzględnia stopnia zużycia ogrodzenia; - kwestia pominięcia nasadzeń została wyjaśniona przez rzeczoznawcę w piśmie z [...] stycznia 2019 r., który nie stwierdził by na wycenianym pasie gruntu znajdowały się nasadzenia. Podobnie w inwentaryzacji zieleni sporządzonej przez wykonawcę projektu, która stanowi część projektu budowlanego rozbudowy drogi wojewódzkiej, nie odnotowano nasadzeń, które znajdowałyby się wycenianym pasie gruntu. Konstatując organ stwierdził, że skoro Skarżący kwestionowali operat mogli przedstawić opinię sporządzoną na swoje zlecenie. Z powyższego uprawnienia jednak strony nie skorzystały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący zarzucając: 1) naruszenie art. 156 ust. 3 ugn poprzez wykorzystywanie przed organem odwoławczym operatu szacunkowego do celu, dla którego został sporządzony, pomimo upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia; 2) naruszenie art. 7 i art. 9 kpa poprzez brak dokonania lub dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego skutkujący przyjęciem za podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego nie znajdującego potwierdzenia w stanie faktycznym zarówno w zakresie naniesień jak też nasadzeń, 3) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. 4) naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez nie zapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi Skarżących w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem naniesień i nasadzeń znajdujących się na tejże nieruchomości. 5) naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości i nieprzeprowadzenie stosownego postępowania przez organy obydwu instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji i - zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U.2019.2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325) dalej jako: "Ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa. Podstawowy zarzut sprowadza się do wydania decyzji na podstawie operatu, który utracił ważność. Zgodnie z art. 156 pkt 1 ugn operat szacunkowy sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat może być wykorzystana w okresie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 pkt 3 ugn. Zgodnie natomiast z pkt 4 art. 156 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat został sporządzony [...] stycznia 2018 r. Następnie rzeczoznawca potwierdził jego aktualność [...] lutego 2019 r. co czyniło operat aktualnym do [...] stycznia 2020 r. Decyzja organu I instancji została wydana [...] marca 2019 r. a decyzja organu [...] stycznia 2020 r. a więc w terminie o jakim mowa w art. 156 pkt 3 ugn. Sąd jest zdania, że wykładnia art. 156 pkt 4 ugn nie wskazuje w jakim czasie ma dojść do potwierdzenia aktualności operatu – tzn. czy przed upływem 12 miesięcy czy też może to nastąpić po jego upływie. Skoro tak to należy przyjąć, że potwierdzenie aktualności operatu jest możliwe nie tylko przed ale i po upływie 12 miesięcznego terminu byleby decyzja została wydana w okresie 2 lat od daty jego sporządzenia. Czyni to niezasadnymi zarzuty dotyczące wydania opinii na podstawie operatu, który utracił moc. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony operat nie zawiera wad, które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Prawidłowo także dokonano podwyższenia wysokości odszkodowania. Ustalenia organu w tym zakresie sąd w pełni podziela bez potrzeby ich powtarzania. Co do kwestii nasadzeń i naniesień Skarżący nie przedstawili kontrdowodu z którego był wynikało, że istniały w dacie wywłaszczenia. Kosztorys złożony przez Skarżących do sprawy, jak trafnie wskazywał organ II instancji, nie uwzględniał natomiast stopnia zużycia ogrodzenia. Fakt pominięcia nasadzeń wynikał z ustaleń rzeczoznawcy dokonanych na podstawie inwentaryzacji zieleni, co znalazło odzwierciedlenie w jego wyjaśnieniach z [...] stycznia 2019 r. Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 Ppsa). Sprawa została rozpoznana sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie). Z tych względów i na podstawie art. 151 Ppsa Sąd skargę oddalił.