II OSK 3466/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 49/19 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Województwa Ł. w przedmiocie dokonania wpisu w rejestrze instytucji kultury 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Ł. na rzecz P. G. kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 49/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Województwa L. w przedmiocie dokonania wpisu w rejestrze instytucji kultury zobowiązał Zarząd Województwa L. do załatwienia wniosku P. G. z dnia 9 listopada 2018 r. w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od Zarządu Województwa L. na rzecz P. G. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na bezczynność Zarządu Województwa L. w sprawie dokonania wpisu w Rejestrze Instytucji Kultury Samorządu Województwa L. prowadzonym dla Teatru ... w L. w zakresie oznaczenia jako nieaktualnej, ewentualnie wykreślenia, zmiany wpisu nr 21 z dnia 26 czerwca 2017 r. o odwołaniu P. G. ze stanowiska Dyrektora Naczelnego Teatru ... w L. wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały nr ... Zarządu Województwa L. z dnia 22 czerwca 2017 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 sierpnia 2017 r. (nr ...) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa L. nr ... o odwołaniu P. G. ze stanowiska Dyrektora Naczelnego Teatru .... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 796/17 oddalił skargę Zarządu Województwa L. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 565/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 sierpnia 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa L. o odwołaniu P. G. ze stanowiska Dyrektora Naczelnego Teatru ... jest zatem prawomocne. Sąd argumentował, że w sprawie istotny jest fakt, że w rozpoznawanym przypadku zastosowanie znalazł art. 82a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913). Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Takie rozumienie powołanego przepisu zostało wypracowane na gruncie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995, ze zm.), i znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd. Bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały nr ... Zarządu Województwa L. z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie odwołania Dyrektora Naczelnego Teatru ... było wyeliminowanie wszelkich skutków prawnych wywołanych tą uchwałą od dnia jej podjęcia, a co winno znaleźć odzwierciedlenie stosownym wpisem w rejestrze. Stwierdzenie nieważności wobec danego aktu wywiera bowiem – jak trafnie podkreślił skarżący, taki sam skutek jakby on nigdy nie istniał. Wobec jednoznacznej treści art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, Zarząd Województwa L. winien skorygować w odpowiedni sposób istniejący stan prawny wywołany prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym, a tym samym załatwić wniosek skarżącego z dnia 9 listopada 2018 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować bowiem sytuacji, w której organ administracji próbuje podważyć skutki rozstrzygnięcia nadzorczego (prawomocnego na skutek wyroków WSA w L. z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 796/17 i następnie NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 565/18). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd wskazał, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc zaś pod uwagę czas jaki upłynął od uprawomocnienia się orzeczenia nadzorczego, a przypomnieć należy, że na organie ciąży obowiązek dokonywania zmian w rejestrze stosownie do ww. zapisów ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1983) i Rozporządzenia, oraz uporczywe w istocie nierespektowanie orzeczeń sądowych dotyczących przywołanego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i stanowić będzie z jednej strony właściwą rekompensatę a z drugiej wystarczającą dolegliwość. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, co w okolicznościach tej sprawy nie zostało wykazane przez skarżącego ponad wszelką wątpliwość, bowiem za naruszenie prawa lub interesu prawnego skarżącego nie można uznać niedokonanie niezgodnego z prawem i stanem rzeczywistym wpisu w Rejestrze Instytucji Kultury Samorządu Województwa L., - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia bezczynności organu w myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również nie doszło wbrew twierdzeniom strony przeciwnej do rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji przyznanie jakiejkolwiek sumy pieniężnej skarżącemu należało uznać za nieuzasadnione, co łącznie stanowiło następstwo wcześniejszego uchybienia przepisom materialnym, tj.: - art. 35 § 1-3 oraz art. 35 § 2 i art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, przez ich zastosowanie, podczas gdy bezczynność organu nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy, co powinno być konstatacją wynikającą bezpośrednio z przyjęcia, że bezzasadny jest wniosek strony przeciwnej o wpis w Rejestrze Instytucji Kultury Samorządu Województwa L. w sytuacji, gdy jest to niezgodne ze stanem rzeczywistym. W konsekwencji właściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 oraz zastosowanie art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zmierza do uznania, że uchwała nr ... Zarządu Województwa L. z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie odwołania Dyrektora Naczelnego Teatru ... w L. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 82a ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skutek stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru, przedmiotowa uchwała nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania Dyrektora Naczelnego Teatru ... w L., a odwołanie stanowiło wyłącznie akt z zakresu administracji publicznej w sytuacji, gdy mając na względzie dualizm czynności odwołania dyrektora z funkcji polegający na ocenie tej czynności na gruncie prawa administracyjnego oraz zakwalifikowania jej jako wywołującej skutki na gruncie prawa pracy należało uznać, że o skuteczności aktu odwołania nie przesądza stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa", tj. uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru nie wywołuje skutków prawnych, bowiem brak jest nadto sankcji bezskuteczności odwołania dyrektora instytucji kultury. Nadto, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, bowiem w myśl art. 189 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, co w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę powołanie na stanowisko Dyrektora Naczelnego Teatru ... w L. na czas określony od 16 lipca 2015 roku do dnia 31 sierpnia 2019 roku niewątpliwe ma miejsce. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 20 maja 2020 r. Zarząd Województwa L. zrzekł się rozprawy. Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. P. G. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. 2.1. Zarzucono naruszenie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednym z wymogów, które stawiane jest skardze, to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dla oceny, czy jest to tego rodzaju brak, który uzasadnia odrzucenie skargi, podstawą jest regulacja przesłanek odrzucenia skargi w art. 58 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykazanie interesu prawnego warunkuje nadanie sprawie biegu. Sąd dokonał oceny interesu prawnego, zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wywiódł zarówno interes prawny, jak i przepisy prawa, które w jego ocenie zostały naruszone. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi. Zarzut naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. 2.2. Zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zastosowanie pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia bezczynności organu w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie podważono, że w świetle obowiązującej regulacji w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, są podstawy do dokonania czynności wpisu do rejestru. Znaczenie prawne rejestru instytucji kultury i zakres gromadzonych danych w rejestrze reguluje art. 14 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz.U. z 2012 r. poz. 189). Nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepowiązanie z regulacją w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 82a ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest bezprzedmiotowy. W regulacji ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej brak jest art. 82a ust. 1. Wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostają w pełnej sprzeczności z przyznaną mocą prawną prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. 2.3. Bezczynność organu występuje w przypadku gdy nie zostaje podjęta czynność na żądanie jednostki mającej w sprawie interes prawny. Czynność wpisu do rejestru ma podstawy w regulacji ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wprawdzie do określenia terminu dokonania wpisu do rejestru nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale ustalenie daty złożenia wniosku o wpis do czasu rozpoznania skargi na bezczynność przez Sąd w pełni zasadnie zostało stwierdzone, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowo Sąd zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zasadnie zastosował art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2.4. Zarzuty naruszenia art. 82 ust. 1 i art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa są sprzeczne z mocą przyznaną prawomocnym wyrokom sądów administracyjnych. Rozpoznając skargę na bezczynność dokonania czynności, Sąd nie jest właściwy do podważenia mocy prawnej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i do ponownego rozpoznania sprawy zgodności z prawem uchwały o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Naczelnego Teatru ... w L.. Moc prawomocnego wyroku jest uregulowana w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi o związaniu wyrokiem stron i sądu, który je wydał, a także i inne sądy. Zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 i art. 82 ust. 5 o samorządzie województwa nie jest zasadny. 2.5. Nie jest zasadny w konsekwencji wniosek o zastosowanie art. 189 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznanej sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi, jak i do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. To ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej reguluje czynności i zakres przedmiotowy wpisu do rejestru instytucji kultury. Nie wyprowadzono z tej ustawy bezprzedmiotowości dokonania czynności wpisu. 2.6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 2.7. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8