VIII SA/Wa 367/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty 1) Stwierdza nieważność: a) § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały; b) § 9 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "z mocą obowiązującą od pierwszego dnia miesiąca po upływie 14 dniowego terminu od dnia publikacji uchwały". 2) Oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Rady Gminy [...] podjęła [...] listopada 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i ust. 4a oraz art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 t.j., dalej: u.c.p.g.). Pismem z 4 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej: 1) istotne naruszenie przepisów prawa ustrojowego, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 48 poz. 483 ze zmianami) i wynikających z tego przepisu zasad poprawnej legislacji poprzez zamieszczenie w § 9 skarżonej uchwały sprzecznych norm prawnych określających datę, z którą przepisy aktu zaczynając wiązać adresatów, co wyrażało się we wskazaniu, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązująca od pierwszego dnia miesiąca po upływie 14 dniowego terminu od dnia publikacji uchwały, w wyniku czego akt normatywny jest sprzeczny wewnętrznie, gdyż pojęcia "wejście w życie" i "obowiązywanie" należy rozumieć synonimicznie; 2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego a mianowicie art. 6k oraz art. 6 i u.p.c.g. w zw.. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 20002 r, w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 5 ust. 3 uchwały, bez upoważnienia ustawowego terminu powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami w sytuacji, gdy materia ta została unormowana w ustawie upoważniającej. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że [...] czerwca 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty, którą uchyliła zaskarżoną uchwałę, co czyni skargę bezprzedmiotową. Podniosła też, że niezasadne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do podważenia zgodności z prawem dwóch zapisów uchwały: I. § 5 ust. 3 o treści: "obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, za każdy miesiąc w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; 2) W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne". Zarzut dotyczący tego zapisu uchwały jest uzasadniony. Nie jest bowiem dopuszczalne powtarzanie treści przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. przepisów innych aktów normatywnych ani tym bardziej modyfikowanie ich treści. Tymczasem zapis omawiany przepis zaskarżonej uchwały stanowi dosłowne powtórzenie art. 6i ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g, W tym przypadku doszło więc do powtórzenia zapisu ustawowego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Niedopuszczalne jest bowiem zarówno wychodzenie poza obszar przekazany do uregulowania (poza delegację ustawową), jak i powtarzanie w aktach niższego rzędu uregulowań zawartych w ustawach czy aktach wykonawczych (§ 118 w zw. Z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie techniki prawodawczej). Proceder taki stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego powielającego przepisu. Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że istotnym naruszeniem prawa jest również sprzeczność zawarta w § 9 zaskarżonej uchwały. Powołany przepis zawiera dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia pierwszego dnia miesiąca po upływie 14 dni od ogłoszenia. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa początek jej obowiązywania różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu wyeliminowanie jako naruszających prawo zapisów § 5 ust. 3 oraz części zapisu w § 9, to jest słów: "z mocą obowiązująca od pierwszego dania miesiąca po upływie 14 dniowego terminu od dnia publikacji uchwały" jest wystarczające dla wyeliminowania z uchwały zapisów niezgodnych z prawem i jednocześnie sprawie, że uchwała w pozostałej- zasadniczej części, będzie mogła stanowić podstawę nałożonych na nią na mieszkańców gminy obowiązków w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które zasadniczo zostały już zrealizowane. Wyeliminowanie uchwały w całości z porządku prawnego, przez stwierdzenie jej nieważności - jak chciał tego Prokurator - zrodziłoby zasadnicze wątpliwości co do wymagalności opłat uiszczonych na podstawie uchwały. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w pkt 1. W pozostałym zakresie (co do stwierdzenie nieważności uchwały w całości) Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.