II SA/Rz 360/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Serafin - Kosowska Sędziowie NSA Jacek Surmacz SO (del.) Anna Bembenek /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. J. i A. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. J. i A. E. solidarnie kwotę 474 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z akt sprawy wynika , że postępowanie "zwrotowe" zostało wszczęte w dniu [..].12.1998r. na wniosek następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości i pierwotnie dotyczyło działek nr [..]/4 i [..]/2 , którym w nowej ewidencji odpowiadały działki nr [..]/4, [..]/5 , [..]/12 i [..]/14, położone w S. obręb Ś. i miało następujący przebieg : Decyzją z dnia [..].06.1998r. nr [...] Wojewoda K. orzekł o zwrocie działek nr [..]/12 o pow. 531 m kw i nr [..]/14 o pow. 43 m kw, stanowiących na dzień orzekania własność Mienia Komunalnego Miasta S. na rzecz wnioskodawczyń po 1/3 części uznając , że w tej części wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jednocześnie odmówił zwrotu nieruchomości w pozostałym zakresie ze względu ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz osób fizycznych i ujawnienie tego prawa w księgach wieczystych. Od decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości odwołanie złożył Zarząd Miasta S. wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podano, iż działki [..]/12 i [..]/14 od "zrealizowania osiedla wykorzystywane są jako utwardzony teren parkingu a od ubiegłego roku również w części zajęte pod śmietnik stały". Nadto w odwołaniu podkreślono, że teren użytkowany jest nie tylko przez mieszkańców osiedla ale ma charakter ogólno-miejski, co było przyczyną rozwiązania w 1991 r. na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w S. ustanowionego wcześniej użytkowania wieczystego. W zakresie obejmującym odmowę zwrotu oraz wysokość odszkodowania decyzję zaskarżyły również wnioskodawczynie domagając się jej uchylenia w kwestionowanej części. Po rozpatrzeniu obu odwołań Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..].01.2000r. [...] uchylił w całości decyzję Wojewody K. z dnia [..].06.1998r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji - Staroście S. "celem wyjaśnienia wszystkich zaistniałych wątpliwości zgłaszanych przez odwołujące się strony". Decyzją z dnia [..].03.2000r. nr [...] Starosta S. odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr [..]/4, [..]/5, [..]/12 i [..]/14, położonej w S. obręb Ś., odpowiadającej w chwili wywłaszczenia działkom [..]/2 i [..]/4 na rzecz następców prawnych ich poprzednich właścicieli. Po rozpatrzeniu odwołania A. i J. – J., A. J-J. i A.M. J.-J. Wojewoda P. decyzją z dnia [..].07.2000r. nr [...] uchylił decyzję Starosty S. z dnia [..] marca 2000r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz ustalenia następców prawnych T.T. Po przekazaniu akt organowi pierwszej instancji postanowieniem z dnia [..].10.2000r. Starosta S. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 par. pkt 4 K.p.a. Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia [..].09.2001 r. Decyzją z dnia [..].10.2001r.nr [...] Starosta S. odmówił zwrotu działek nr [..]/8 i [..]/10 ze względu na brak ustawowych przesłanek świadczących o ich zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (pkt I) oraz umorzył (pkt II) postępowanie w przedmiocie zwrotu działek [..]/4, [..]/5 i części działki nr [..]/6 , powstałych z działek nr [..]/2 i [..]/4, położonych w S. w obrębie ewidencyjnym Ś. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z dnia [..].01.2002r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A.J-J., A. J.-J. i A.M.J.-J. Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty S. z dnia [..].10.2001 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Akceptując ocenę organu pierwszej instancji , iż nie jest możliwe orzekanie o zwrocie nieruchomości , które przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały sprzedane osobom trzecim a prawa tych osób zostały ujawnione w księgach wieczystych Wojewoda P. stwierdził , iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, by w stosunku do działek nr [..]/5 i [..]/6 zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 229 u.g.n. Nadto wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji posłużył się numeracją działek [..]/12 i [..]/14 , która nie występuje przy oznaczeniu spornych nieruchomości ani w księgach wieczystych , ani w ewidencji gruntów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [..].06.2002r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a to działek nr [..]/4, [..]/5, [..]/8, [..]/10 i części działki nr [..]/6 , położonych w S.O dnowa zwrotu działek nr [..]/8 i [..]/10 uzasadniona została brakiem spełnienia przesłanki "zbędności" na cel wywłaszczenia. Teren zabezpieczający wejście do budynku handlowo - usługowego , na którym wybudowano schody betonowe , teren wyasfaltowany stanowiący ciągi komunikacyjne i kontener na śmieci organ ocenił jako infrastrukturę osiedla , która jakkolwiek nie została zrealizowana zgodnie z założeniami planu zagospodarowania osiedla to jednak zabezpiecza jego funkcje. Odnośnie pozostałych działek organ ustalił, iż zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym w 1986r. z ujawnieniem prawa tych osób w księgach wieczystych. W późniejszym okresie w dwóch przypadkach doszło do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Po rozpatrzeniu odwołania A.J.-.J, A.J.-J. i A.M.J.-J. Wojewoda P. decyzją z dnia [..].09.2002r. nr [..] uchylił decyzję Starosty S. z dnia [..].09.2002r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż organ I instancji wbrew poprzednim zaleceniom nie ustalił, w jakim okresie i przez jaki podmiot zostały zrealizowane usytuowane na spornych działkach inwestycje ( budowa schodów , wyasfaltowanie terenu, budowa kontenera na śmieci) , kiedy zostały rozpoczęte prace związane z budową osiedla mieszkaniowego i czy w dacie zagospodarowania nieruchomości istniała ważna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji ( decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny) , potwierdzająca, iż zrealizowana inwestycja nie odbiega pod względem jakościowym od zaplanowanego w chwili wywłaszczania sposobu zagospodarowania terenu, które to okoliczności mają istotne znaczenie w kontekście art.137 u.g.n. Nadto organ odwoławczy wskazał na powinność odniesienia się do wniosku pełnomocnika wnioskodawców o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego co zgodności "zagospodarowania spornych działek z planem realizacyjnym będącym podstawą wywłaszczenia" oraz na obowiązek jednoznacznego ustalenia, czy w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. w dniu 1 stycznia 1998r.) działki oznaczone obecnie nr [..]/4 , [..]/5 i [..]/6 były ujawnione w księgach wieczystych jako przedmiot użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2003r. sygn. akt SA/Rz 2258/02 oddalił skargę Gminy Miejskiej S. na decyzję kasacyjną Wojewody P. z dnia [..] września 2002r.nr [...]. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dopuścił dowód z opinii urbanistycznej na okoliczność , czy nieruchomości wykupione w trybie art.6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [..].11.1975r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, dokonał w dniu [..].05.2005r. oględzin przedmiotu postępowania , wystąpił do Burmistrza Miasta S. o dokonanie podziału nieruchomości celem geodezyjnego wyodrębnienia przedmiotu postępowania , co nastąpiło na podstawie decyzji z dnia [..].09.2005r. nr [...]. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w wyżej wskazanym zakresie a także po uzyskaniu od S. Spółdzielni Mieszkaniowej dokumentów dotyczących budowy Osiedla Dąbrowskiego , na potrzeby którego dokonano wywłaszczenia, organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania , po czym decyzją z dnia [..].12.2005r. nr [...] rozstrzygnął sprawę orzekając o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. w obrębie ewidencyjnym Ś. , oznaczonej jako działki nr [..]/11 i [..]/13 oraz o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości ( działki nr [..]/5 , [..]/4 , [..]/6). Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza S. od decyzji Starosty S. z dnia [..].12.2005r. decyzją z dnia [..] stycznia 2006r. znak [...] Wojewoda P. w R. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję kasacyjną Wojewody P. z dnia [..] stycznia 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosły A.J.-J., A.J.-J. i .A.M.J.-J.. Wyrokiem z dnia 22 marca 2007r. / sygn.akt II SA/Rz 349/06/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Starosty S. z dnia [..] grudnia 2005r. nr [...]. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskodawczyni A.T.M.J.-J. zmarła w dniu [..] maja 2003r. , w związku z czym decyzje organów obu instancji zostały skierowane do osoby nie żyjącej w datach wydania decyzji. Decyzją z dnia [..] czerwca 2009r. znak : [...] Starosta S. po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działki nr [..]/11 o powierzchni 0,0491 oraz z działki nr [..]/13 o pow. 0,0044 ha poł. w S. w obrębie ewidencyjnym Ś. Wedle ustaleń organu pierwszej instancji w dniu [..] listopada 1975r. poprzednicy prawni wnioskodawczyń – M. i T. T. sprzedali Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. , nr 10 , poz.64). nieruchomości gruntowe położone w S. składające się w tamtym czasie z działki nr [..]/2 o pow. 0,0091 ha i działki nr [..]/4 o pow. 0,0631 ha zabudowanej murowanym budynkiem gospodarczym. Decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [..].11.1975r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nabyte przez Skarb Państwa nieruchomości zostały przeznaczone pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z założeniami planu realizacyjnego część wywłaszczonej nieruchomości, o zwrot której występują następczynie prawne poprzednich właścicieli , przeznaczona została pod parking w ramach niezbędnej infrastruktury osiedla mieszkaniowego Dąbrowskiego w S. W 1983r. wywłaszczone działki nr [...]/2 i [..]/4 zostały zniesione do działki nr [..], z której wydzielono m.in. dz. nr [..]/10. W 1985r. działkę nr [..]/10 powiększono o działkę nr [..]/2 i taką podzielono m.in. na działki nr [..]/14 , [..]/15, [..]/16 i [..]/17 , w których znalazł się obszar wywłaszczonej nieruchomości. Działka nr [..]/14 decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [..] kwietnia 1989r. znak : [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat Spółdzielni Mieszkaniowej w S. Umowa została zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [..] maja 1989r. , a ustanowione prawo wpisano do KW [...]. Na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w S. decyzją z dnia [..] grudnia 1991 r. znak : [...] Zarząd Miasta S. rozwiązał umowę użytkowania wieczystego m.in. w stosunku do działki nr [..]/23 powstałej z podziału działki [..]/14 , która to z mocy prawa z dniem [..] maja 1990r. stała się własnością Gminy Miasta S. Równocześnie Zarząd Miasta S. działający imieniem Gminy Miasta S. obciążył działkę nr [..]/23 służebnością przejazdu, przechodu oraz ustawiania kontenerów na śmieci na całym odcinku granicy z działką nr [..]/3 ( obecnie nr [..]) o szerokości 4 m i długości 50 m na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..]/22 (obecnie [..]/1) oraz służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..]/1 (obecnie nr [..]). Obciążenie działki [..]/23 wpisane zostało w dziale III Kw nr [..]. W 1992r. działka nr [..]/23 podzielona została na działki nr [..]/24 i [..]/25 a te na skutek modernizacji ewidencji gruntów zmieniły oznaczenie m.in. na [..]/8 i [..]/10, które wpisane są w księdze wieczystej KW [...], gdzie w dziale II jako właściciel figuruje mienie komunalne Miasta S. Ustanowione służebności obciążają działkę [..]/8. Działka nr [..]/11 powstała z podziału działki [..]/8 , natomiast działka nr [..]/13 z podziału działki [..]/10. Organ I instancji w trakcie przeprowadzonych rozpraw administracyjnych i oględzin przedmiotu postępowania zwrotowego ustalił, że działka nr [..]/11 to plac częściowo wyasfaltowany , łączący się z ulicą Sobieskiego wąskim wyasfaltowanym pasem. W części zachodniej działki [..]/8 usytuowana jest murowana z cegły osłona śmietnika . Zachodnia część działki obciążona jest służebnością przechodu, przejazdu i ustawiania kontenerów na śmieci na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [..]/1. Również istniejąca w części zachodniej tej działki wyasfaltowana droga dojazdowa biegnąca do działki nr [..] jest szlakiem ustanowionej służebności przechodu i przejazdu. Zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Miasta S., zawartym w piśmie z dnia [..] listopada 2005r. , osłona śmietnika oraz wyasfaltowanie parkingu na działce nr [..]/8 zostało wykonane w 1976r. Z dokumentów przedstawionych przez Spółdzielnię Mieszkaniową wynika, że zadanie związane z realizacją Osiedla Dąbrowskiego wraz z infrastrukturą realizowane było w okresie od listopada 1975r. do 6 września 1978r. Starosta S. podniósł również , że utwardzony plac na działkach [..]/11 i [..]/13 spełnia funkcję parkingu . Dojazd do parkingu zapewniony jest od ulicy Sobieskiego i jest to jedyne odstępstwo od założeń planu realizacyjnego z 1974r., gdzie dojazd zaplanowany został od ulicy Żydowskiej. Śmietnik , który był wykorzystywany w okresie budowy spełnia taką funkcję obecnie i pozostaje zlokalizowany zgodnie z przepisami prawa. Dokonując powyższych ustaleń organ powołał się opinię biegłego mgr inż. arch. M.F. z dnia [..].04.2004r.oraz dokumentację fotograficzną zalegającą w aktach sprawy. W ocenie organu pierwszej instancji zagospodarowanie działek nr [..]/11 i [..]/13 zgodnie z celem wskazanym w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu , wygasza podstawy żądania ich zwrotu. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano art. 142 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. : Dz. U. Z 2004r. , nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. : Dz. U. z 2000r. , nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Od decyzji Starosty S. odwołanie wniosły A.M.A.J. i A.M.E.-J. domagając się jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie nieruchomości położonych w S., oznaczonych jako działki nr [..]/11 i [..]/13. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania a to art. 75 par.2 K.p.a. przez przyjęcie za dowód oświadczenia Burmistrza Miasta S. złożonego bez rygoru odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań , art. 80 K.p.a. przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie , że zgodnie z planem realizacyjnym na działkach będących przedmiotem postępowania miał być urządzony parking będący elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego , a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i uznanie , że cel wywłaszczenia polegający na spółdzielczym budownictwie mieszkaniowym jest tożsamy z wykonaniem parkingu. Decyzją z dnia [..].02.201 Or. nr [...] Wojewoda P. w R. po rozpatrzeniu odwołania A.M.A.J. i A.M. i Z.E.J. od decyzji Starosty S. z dnia [..] czerwca 2009r. znak : [...] orzekającej o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek nr [..]/11 o pow. 0,0491 ha i nr [..]/13 o pow. 0,0044 ha położonych w S. w obrębie ewidencyjnym Ś. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 par.2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. Dz 2000r. nr 98 , poz. 1071 z późn. zm. ) , zwanej dalej K.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 136 ust.3 , art.137 ust.1 i art. 216 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity : Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm. ) .zwanej dalej u.g.n. Decyzja kasacyjna Wojewody została poprzedzona ustaleniem, iż w dniu [..] listopada 1975r. M. i T. T. sprzedali Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. nieruchomości gruntowe położone w Sanoku składające się wówczas z dz. nr [..]/2 o pow. 0,0091 ha i dz. nr [..]/4 o pow. 0,0631 ha . Zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [..] listopada 1974r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. W dniu [..] stycznia 201 Or. została przeprowadzona rozprawa administracyjna , w trakcie której stwierdzono, że znajduje się tam wybudowana osłona śmietnika a sam plac jest utwardzony. W trakcie oględzin pełnomocnik wnioskodawczyń, przedstawiciel Burmistrza Miasta S. i Spółdzielni Mieszkaniowej w S. złożyli oświadczenia odnosząc się w nich do kwestii zrealizowania celów wywłaszczenia w kontekście stanu na gruncie. W ocenie prawnej organ odwoławczy dał wyraz stanowisku, że zgodnie z art. 136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 u.g.n. chyba ,że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości . Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.gn. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . Zgodnie z art. 137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu , jeżeli pomimo 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , cel ten nie został zrealizowany. Odnosząc powyższe uregulowania do wyników przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że z umowy sprzedaży wynika jedynie, iż nieruchomości , które były przedmiotem sprzedaży miały zostać przeznaczone na spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. W ocenie organu odwoławczego przedwczesne jest stanowisko organu I instancji, że wykonanie utwardzonego placu spełniający funkcję parkingu jest zgodne z celem wywłaszczenia , którym była budowa osiedla z niezbędną infrastrukturą . Zdaniem organu odwoławczego prezentowana przez organ I instancji argumentacja nie znajduje pełnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Porównując ogólny plan realizacyjny zagospodarowania Osiedla S.-Dąbrowskiego z planem szczegółowym organ odwoławczy zauważył, iż trudno jest stwierdzić , jakie było przeznaczenie wywłaszczonego terenu. Plan ogólny bowiem zakłada powstanie na wywłaszczonym gruncie domu rzemiosła z miejscami parkingowymi , natomiast z fragmentu planu szczegółowego wynika , iż na wywłaszczonym terenie miał powstać supermarket i nie ma na nim zaznaczonego żadnego parkingu. Nadto organ odwoławczy dał wyraz stanowisku , iż zalegające w aktach sprawy plany zostały przedstawione w nie uwierzytelnionych kopiach i z tej przyczyny nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Skoro zatem w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się plany , z których wynika różne przeznaczenie przedmiotowego terenu , koniecznym jest w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie ponownego postępowania, w toku którego jednoznacznie określone zostanie przeznaczenie terenu , o zwrot którego występują wnioskodawcy. Jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu pozwoli określić , czy cel wywłaszczenia został zrealizowany , a tym samym , czy istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości. W sytuacji braku jednoznacznego wyjaśnienia przeznaczenia terenu w ocenie organu odwoławczego odmowa zwrotu przez Starostę S. części wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działki nr [..]/11 i działki nr [..]/13 jest przedwczesna. Na decyzję Wojewody P. z dnia [..] lutego 201 Or. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosły A.M.A.J. i A.M.Z.E.J. wnosząc o jej uchylenie. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania a to art. 80 K.p.a. przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie , że odwołanie się do treści umów sprzedaży nieruchomości sporządzonych w formie aktów notarialnych jest nie wystarczające dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz art. 138 par.2 K.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie wynikające z nietrafnej oceny, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego . W rozwinięciu zarzutów podniesiono, iż organ myli cel wywłaszczenia , który jednoznacznie został wskazany w umowach sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego z faktycznym wykorzystaniem gruntu. Istotą rozstrzygnięcia nie jest więc samo ustalenie celu wywłaszczenia , lecz skonfrontowanie go z rzeczywistym sposobem wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości i dokonanie oceny , czy rzeczywistość na gruncie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia. W ocenie skarżących w trwającym 14 lat postępowaniu zgromadzono wszystkie istniejące dowody a strony miały nieograniczoną możliwość składania dodatkowych wyjaśnień i dowodów. W tych okolicznościach zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dalszych dowodów i to w dodatku na potrzeby wykazania celu wywłaszczenia , a nie sposobu wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości , jest bezcelowe. Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody Podkarpackiego skarżący podnieśli, iż przedłożony w nie uwierzytelnionej kopii plan realizacyjny powinien być pominięty w postępowaniu. W ocenie skarżących organ odwoławczy bezpodstawnie ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania decyzji co do istoty sprawy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009r. II GSK 864/2008 i wyroki WSA w Rzeszowie z 08.04.2009r. II SA/Rz 830/2008 i z dnia 04.06.2008r. II SA /Rz 92/2008 autor skargi argumentował, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ odwoławczy może zastosować art. 128 par.2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże , że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda P. w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [..].02.201 Or. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par.1 pkt 1 c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 par.2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną kwestionowanej skargą decyzji Wojewody P. , organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy obowiązany jest wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, iż decyzja kasacyjna organu drugiej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest z tej przyczyny dopuszczalna wyjątkowo. Przepis art. 138 par.2 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie to przeprowadził lecz uczynił to w sposób nie wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy . Nadto warunkiem zastosowania art. 138 par.2 k.p.a. jest brak podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. , który to przepis daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Żadne inne wady postępowania , ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 par.2 K.p.a. W sytuacji , gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej , winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 par.2 K.p.a. ale również wskazać , dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie jest wystarczające w takich okolicznościach lakoniczne powołanie się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Istnieje obowiązek wskazania , jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn , z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 138 par. 2 K.p.a. jest zasadny. Jak trafnie podniosła strona skarżąca organ I instancji w toku trwającego 14 lat postępowania zgromadził obszerny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń co do okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Materiał ten należy jedynie ocenić i wyciągnąć właściwe wnioski prawne. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego o uwierzytelnioną kopię planu realizacyjnego może nastąpić w trybie art. 136 K.p.a. Z treści uzasadnienia wynika, iż Wojewoda dostrzegł trudności w ocenie materiału dowodowego wynikające z faktu, że zebrane w sprawie dowody dokumentarne są sprzeczne ze sobą co do treści. W szczególności istnieje rozbieżność co do przeznaczenia terenu w ustaleniach ogólnego planu zagospodarowania i szczegółowego planu zagospodarowania. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić jednakże sama trudność w ocenie materiału dowodowego wynikająca z jego niejednorodności lub obszerności nie może w świetle art. 138 par.2 K.p.a. stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy .Sama odmienna ocena dowodów, w tym ich mocy dowodowej i przydatności dla celów prowadzonego postępowania ,nie może uzasadniać decyzji kasacyjnej. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem kontrola legalności decyzji organu pierwszej instancji ale ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W tej sytuacji okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły w ocenie Sadu stanowić podstawy do uchylenia , na podstawie art. 138 par.2 k.p.a. decyzji Starosty S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już wyżej wskazano decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas , gdyby w jej uzasadnieniu wyraźnie wskazano , iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy , przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienia postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 K.p.a. Zaskarżona decyzja wyjaśnienia takiego nie zawiera wskazując ogólnikowo, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, we toku którego zostaną wyjaśnione "zastrzeżenia" oraz usunięte braki w materiale dowodowym. Z kontekstu wynika , iż "zastrzeżenia" odnoszą się do oceny materiału dowodowego przez organ I instancji a braki w materiale dowodowym wynikają, z braku potwierdzenia zgodności z oryginałem planów zalegających w aktach sprawy. Powyższe braki i mankamenty postępowania dowodowego w kontekście całokształtu materiału sprawy podlegają uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc zakres przeprowadzonego do postępowania, które powinno być ewentualnie przeprowadzone w celu wyjaśnienia istniejących jeszcze wątpliwości do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia , stwierdzić należy, iż nie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie wynikającym z art. 138 par. 2 K.p.a. Trafnie nadto podnosi skarga, że wobec treści umów zawartych w formie aktu notarialnego cel wywłaszczenia nie budzi żadnych wątpliwości i jest w istocie bezsporny. Stanowi go " spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe" . Ogólny plan realizacyjny zagospodarowania Osiedla Mieszkaniowego S.-D. oraz plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego tego osiedla jedynie precyzują i uszczegóławiają ten cel. Nie mogą natomiast stanowić podstawy do uznania, iż w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości zbudowany został obiekt zbliżony funkcją i lokalizacją to tej, jaka była wskazana w planach , lecz służący z założenia innemu podmiotowi niż spółdzielnia, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Rzeczywisty sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości wynika z protokołów oględzin , w tym oględzin przeprowadzonych przez organ II Instancji a także z opinii biegłych i materiału fotograficznego. W tych okolicznościach brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia , iż istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Za trafny uznać również należy zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. , przy czym w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie naruszenie tej normy proceduralnej nie tyle wynika z okoliczności podnoszonych w skardze , bowiem mimo pewnych niezręczności językowych z kontekstu uzasadniania wynika jednak, iż organ prawidłowo ustalił , że celem wywłaszczenia było spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, co z zaniechania oceny całokształtu materiału dowodowego. Uchybienie to podlega jednocześnie zakwalifikowaniu jako naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego , a to zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania, o których mowa w art. 6,7,8 i 9 K.p.a. oraz naruszenie art. 77 par.1 K.p.a., który formułuje obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wyeliminować wyżej wskazane wadliwości postępowania, ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy po ewentualnym jego uzupełnieniu w trybie art. 136 K.p.a. i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit."c," oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji.