II OSK 1316/18

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 978/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku produkcyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz A. S. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 978/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku produkcyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał A. S. jako inwestorowi dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku produkcyjnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w R.. Organ I instancji ustalił, że ww. budynek realizowany jest samowolnie przez inwestora na działkach stanowiących własność jego syna – K. S.. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], PINB [...] nakazał A. S. jako inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku produkcyjnego i jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 marca 2017 r., wskazanych tym postanowieniem dokumentów. Dokumenty nie zostały przedłożone, dlatego też PINB wydał nakaz rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. S.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał A. S. i K. S. dokonać rozbiórki ww. budynku produkcyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i wydania nakazu rozbiórki, czego nie podważyły strony postępowania. Jednakże zreformowania wymaga decyzja w zakresie adresata nałożonego obowiązku. Organ ten zauważył, że kwestia dotycząca wyrażenia zgody właściciela działki na legalizację budowy przedmiotowego budynku nie była w sprawie problematyczna. Właściciel ww. działek K. S. wyraził zgodę na legalizację budynku produkcyjnego przez A. S., co wiąże się z wyrażeniem zgody na dokonanie przy tym obiekcie czynności i robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Nie wyklucza to też dokonania rozbiórki obiektu, albowiem rozbiórka obiektu jest jedną z form likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Dodatkowo organ zauważył, że K. S. jest synem A. S., a z akt nie wynika by istniał między nimi konflikt. Nadto syn wyraził zgodę na legalizację obiektu przez ojca. W ocenie WINB, nie było w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do właściciela nieruchomości. Jednak właściciel działek, na których budynek produkcyjny jest zlokalizowany, ponosi konsekwencje popełnienia samowoli budowlanej na jego działkach i wobec wniesionego sprzeciwu do wykonania rozbiórki przez inwestora, również konsekwencje nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów celem legalizacji budowy budynku produkcyjnego zlokalizowanego na jego działkach. Postępowanie legalizacyjne w stosunku do inwestora toczyło się przy udziale właściciela działek, a w uzasadnieniu postanowienia zawarte zostało pouczenie o konsekwencji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów. Z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, wydaną w trybie art. 48 tej ustawy, ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z przepisu tego, nie wynika, aby obowiązek mógł być nałożony tylko na jeden podmiot. Możliwe jest by adresatem nakazu rozbiórki był, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego przedłożenie oświadczenia dot. braku zgody właściciela na wykonywanie rozbiórki przez inwestora, w sytuacji gdy uprzednio właściciel wyraził zgodę na legalizację obiektu i nie wnosił żadnych uwag i zastrzeżeń, zmierza do obejścia prawa i uniemożliwienia skutecznego egzekwowania prawa. Podał także, że osoby te są ze sobą spokrewnione i zamieszkują pod tym samym adresem, co w okolicznościach niniejszej sprawy potwierdza słuszność obaw co do intencji tych osób. Z uwagi na zasadę ekonomii procesowej, nadmierne wydłużanie postępowania, nie sprzyja ochronie istotnych wartości z punktu widzenia prawnego. Należy uwzględnić interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy przez dalsze naruszania prawa i przewlekłość mogą nie uzyskać pozwolenia na budowę. Reasumując jako zasadne organ uznał nałożenie obowiązku rozbiórki budynku produkcyjnego na inwestora A. S. i na właściciela ww. działek – K. S., czemu dano wyraz reformując zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a.; art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; oraz art. 52 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 978/17, oddalając skargę, wskazał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany po 2009 r. gdy właścicielem nieruchomości był K. S.. Budynek ten został zrealizowany przez A. S. w ramach samowoli budowlanej. Dlatego zasadnie w sprawie wdrożono postępowanie legalizacyjne, w ramach którego skierowano do inwestora postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków. Wobec braku wykonania tych obowiązków zasadnym było orzeczenie nakazu rozbiórki. Taki nakaz rozbiórki organ I instancji skierował do inwestora; jednak na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył kserokopię oświadczenia K. S. (datowaną na dzień 4 kwietnia 2017 r.), w którym ww. nie wyraził zgody na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych i prac rozbiórkowych na należących do niego nieruchomościach. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności tej nie mógł pominąć. Przedłożenie oświadczenia o braku zgody właściciela na wykonywanie rozbiórki przez inwestora, w sytuacji gdy uprzednio w toku postępowania właściciel wyraził zgodę na legalizację obiektu i nie wnosił żadnych uwag i zastrzeżeń, zmierzało do obejścia prawa i uniemożliwienia skutecznego egzekwowania prawa. Dokonując oceny ww. stanowiska, w ocenie Sądu, słusznie organ skorzystał z normy zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i zreformował kwestionowaną decyzję w zakresie adresata nałożonego obowiązku wskazując, że ma go wykonać A. S. oraz K. S.. Sąd powołując się na treść art. 52 Prawa budowlanego i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności jest nakładany na inwestora (sprawcę samowoli budowlanej); zaś w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo, gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Wszystko zależy od okoliczności konkretnej sprawy, ponieważ organ administracyjny powinien mieć na względzie przede wszystkim efektywne usunięcie stanu niezgodności z prawem. Treść art. 52 ww. ustawy nakierowana przede wszystkim jest na legalną realizację obowiązku, zawartego w decyzji o jakiem mowa w art. 48 ww. ustawy. Obowiązek ten jest związany z postępowaniem naprawczym, który ma zapewnić restytucję stanu zgodnego z Prawem budowlanym. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14). W realiach rozpoznawanej sprawy, mając na względzie oświadczenia złożone przez K. S. o braku wyrażenia przez niego zgody na wykonywanie prac budowlanych i rozbiórkowych na jego nieruchomości, przy jednoczesnym wcześniejszym wyrażeniu zgody na legalizację budynku produkcyjnego przez inwestora A. S., Sąd uznał, że organ II instancji mając możliwość wyboru adresata decyzji, podjął rozstrzygniecie dopuszczalne w świetle prawa i z nim zgodne, mając na względzie obiektywną skuteczność i legalność realizacji nałożonego na nich obowiązku administracyjnoprawnego. Jako znajdujące uzasadnienie Sąd uznał twierdzenie organu odwoławczego, mającego wątpliwości co do intencji inwestora i właściciela, że uchylenie decyzji i prowadzenie postępowania legalizacyjnego wobec właściciela nieruchomości (który może kwestionować, że obowiązek nie może być na niego nałożony, gdyż nie był inwestorem), powodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania i naruszałoby zasadę ekonomii postępowania. Skoro w wyznaczonym terminie nie przedłożono dokumentów wymaganych do legalizacji, to w konsekwencji nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu było obowiązkiem organu nadzoru budowlanego i odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i uznanie za organem II instancji, iż możliwe jest solidarne nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora i właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy inwestor nie posiada żadnych praw do dysponowania nieruchomością, a tym samym nie jest w stanie wykonać nałożonego na niego obowiązku z powodu braku tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego i całkowite pominięcie przez ten Sąd wyjaśnienia kwestii zmiany adresata decyzji na etapie postępowania odwoławczego, stanowiącego naruszenie zasady dwuinstancyjności; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. przez nieuprawnione oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji dokonał zmiany adresata decyzji na etapie postępowania odwoławczego, a tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności. Przy piśmie z dnia 27 października 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Ma rację skarżący, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. Przedwcześnie organ odwoławczy skierował nakaz rozbiórki do właściciela nieruchomości. Natomiast w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny prawnej, zgodnie z którą nakaz rozbiórki może zostać solidarnie skierowany do inwestor i właściciela nieruchomości. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 ww. ustawy mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyrok NSA 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, taka ocena jest uprawniona, ponieważ zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Oczywiście właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że bez jego zgody. Jednak nie można wykluczyć w niektórych przypadkach nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie (in solidum) na właściciela nieruchomości i inwestora. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17). W tej zaś sprawie inwestor był sprawcą samowoli budowlanej i posiadał zgodę właściciela na legalizację samowoli budowlanej, co stanowi wystarczającą podstawę do uznania inwestora jako czynnej procesowo strony postępowania legalizacyjnego, którego częścią jest także nakaz rozbiórki. W tych warunkach organ I instancji zasadnie skierował postępowanie legalizacyjne do inwestora i wobec niewykonania przezeń obowiązków nakazał inwestorowi rozbiórkę samowoli budowlanej. Jednak na etapie postępowania odwoławczego przedstawiono oświadczenie właściciela nieruchomości o cofnięciu zgody inwestorowi na rozbiórkę samowoli budowlanej. Okoliczność ta wymagała uwzględnienia przez organ odwoławczy także z perspektywy skuteczności i wykonalności nałożonego nakazu rozbiórki, ponieważ w okolicznościach tej sprawy wspólne działania inwestora i właściciela nieruchomości mogą być interpretowane jako próba uniemożliwienia skutecznego wykonana nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, której istnienie ani prawnie, ani społecznie jest nieakceptowalne. Jednak organ ten kierując także do właściciela nakaz rozbiórki pominął, że w postępowaniu legalizacyjnym stosowne obowiązki nie zostały skierowane do właściciela nieruchomości, lecz do inwestora działającego w imieniu własnym. Organy nadzoru budowlanego w ten sposób pozbawiły właściciela nieruchomości prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Należy pamiętać, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje jedynie adresata nakazu rozbiórki, lecz także potencjalnych adresatów postępowania legalizacyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek umożliwić legalizację samowoli budowlanej. W konsekwencji także wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji nakazowej. Z przepisów tych wynika, że jeżeli zachodzą określone w nich warunki zalegalizowania budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje, zaskarżalnym zażaleniowo postanowieniem, prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1530/19). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 52 Prawa budowlanego zawiera usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a; oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. W tej bowiem sprawie, z uwagi na wskazywaną w skardze kasacyjnej zmianę adresata decyzji, możliwość nałożenia także na właściciela nieruchomości nakazu rozbiórki powinna zostać poprzedzona skierowaniem do tego podmiotu stosownych obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, których celem jest możliwość skorzystania z przysługującego mu prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto skierowanie nakazu rozbiórki do skarżącego dopiero w decyzji organu II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ponieważ w ten sposób skarżący, z perspektywy podmiotu odpowiedzialnego za rozbiórkę obiektu budowlanego, został pozbawiony obrony swoich praw przed organami obu instancji. Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.