I SA/Ol 635/11

TEZY 1. Wymóg przekazania wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, określony w § 6 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.) odnosi się tylko do tych nieruchomości, które stanowią odrębną własność rolnika i jego małżonka bądź są przedmiotem ich ( tj. małżonków) współwłasności. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje jego literalne brzmienie. W przepisie nie ma bowiem w ogóle mowy o użytkach rolnych ( czy szerzej nieruchomościach rolnych ), które stanowią współwłasność rolnika, jego małżonki lub ich obojga z innymi osobami. 2. Warunkiem uzyskania renty strukturalnej jest całkowite zaprzestanie komercyjnej działalności rolniczej i w związku z tym wyzbycie się posiadanych gruntów. Rolnik i jego małżonka zobowiązani są zatem także do wyzbycia się w dowolny sposób także tych gruntów rolnych, które są przedmiotem ich posiadania we współwłasności z "innymi osobami" i to bez względu na to, czy grunty te zadeklarowali we wniosku o rentę. SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant pomocnik sekretarza Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej I . uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego . UZASADNIENIE Skarżący P. B. , wnioskiem z dnia 3 września 2010r. , uzupełnionym w dniu 27 września 2010 r. , wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako Agencja) o przyznanie renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego Agencji, postanowieniem z dnia "[...]" orzekł o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania przez P. B. renty strukturalnej. Decyzją z dnia "[...]", Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił przyznania renty strukturalnej . W uzasadnieniu decyzji stwierdził , że nie zostały spełnione warunki określone w § 17 ust.5 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Renty Strukturalne " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( D.U. nr 109 , poz. 750 ze zm. , dalej jako rozporządzenie MR ) . Ustalił bowiem , na podstawie aktów notarialnych , że wnioskodawca przekazał córce działki o numerach "[...]","[...]","[...]","[...]" i "[...]", których nie zadeklarował we wniosku i co do których nie złożył wymaganych dokumentów . Nadto stwierdził , że małżonkowie B. darowali synowi jako następcy , grunty rolne zadeklarowane we wniosku ale bez działki nr "[...]" o powierzchni użytków rolnych 0,2 ha .Uznał więc ,że wnioskodawca nie spełnił kryteriów określonych w § 6 ust.1 pkt 1 i 2 lit.a) i b) rozporządzenia MR . W odwołaniu P. B. podniósł , że grunty przekazane córce stanowiły współwłasność z innymi osobami , a we wniosku ujął wszystkie działki użytkowane przez niego. Działek , które przekazał córce i bratu nie użytkował . Uważa , że skoro przekazał całe gospodarstwo , to "zasługuje" na rentę . Po rozpatrzeniu odwołania , Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji , organ odwoławczy wskazał , że skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej zadeklarował przekazanie na rzecz swego syna jako następcy będące przedmiotem jego własności i współwłasności z małżon- ką działki o wymienionych numerach ewidencyjnych , w tym działkę nr "[...]". W dniu "[...]", Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydał postanowienie o spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej , określonych w § 4 pkt 1-4 oraz § 11 rozporządzenia. Postanowienie to zawierało pouczenie , wskazujące m.in. kiedy uważa się za spełniony warunek przekazania gospodarstwa rolnego oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej . Postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy . Organ odwoławczy podniósł nadto , że z aktów notarialnych z dnia "[...]" wynika , iż małżonkowie B. darowali synowi zadeklarowane we wniosku działki z wyjątkiem działki nr "[...]" natomiast córce darowali udział "[...]" zabudowanej nieruchomości składającej się z działek o numerach "[...]","[...]","[...]","[...]" oraz udział "[...]" zabudowanej nieruchomości składającej się z działki nr "[...]". Dział- ka nr "[...]" została darowana bratu wnioskodawcy . Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji uznał w tym stanie faktycznym , że mimo prawidłowego pouczenia o koniecznych do spełnienia warunkach , w tym warunku przekazania gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy , producent rolny ( wnioskodawca) na własne ryzyko przeniósł własność działki nr "[...]" na oso- bę , która nie była wskazana we wniosku jako następca .W ocenie Dyrektora nie zos- tał więc spełniony warunek przewidziany w § 6 ust. 1 rozporządzenia MR , którego treść zacytowano w decyzji . W uzasadnieniu decyzji przytoczono także treść § 9 pkt 1 rozporządzenia , który dopuszcza posiadanie , po przekazaniu gospodarstwa rolne- go , użytków rolnych o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha , na których działal- ność rolnicza prowadzona jest wyłącznie celem zaspokajania potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domo- wym. Z powyższych przepisów organ odwoławczy wywiódł , że warunek przekaza- nia wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego dotyczy gruntów będących przedmiotem odrębnej własności rolnika jego małżonka , jak rów- nież gruntów będących przedmiotem współwłasności małżonków. Ponadto warunek przekazania gospodarstwa uznaje się za spełniony , jeżeli własność wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa została w całości przeka- zana na rzecz następcy , przy czym wnioskodawca może zachować w swym wła -daniu użytki nie przekraczające powierzchni 0,5 ha. Wskazana możliwość pozo- stawienia w swoim władaniu użytków rolnych do 0,5 ha stanowi jedyny wyjątek od zasady przekazania wszystkich użytków następcy . Oznacza to , że nie jest dopusz- czalna sytuacja , w której wnioskodawca prawo własności , nawet znacznej części użytków rolnych ,przekazuje następcy , zaś pozostałej części użytków - innej osobie, zachowując przy tym prawo do renty . W dalszej części uzasadnienia decyzji , organ odwoławczy podkreślił , że abstrahując od kwestii konieczności przekazania następcy gruntów stanowiących współwłasność z innymi niż małżonek osobami , okoliczność przekazania wchodzą- cych w skład gospodarstwa wnioskodawcy użytków rolnych położonych na działce nr "[...]" osobie , która nie jest następcą wnioskodawcy , przesądza o niespełnieniu wymogu określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia oraz skutkuje odmową przyznania renty strukturalnej . Na rozstrzygnięcie nie ma przy tym wpływu nieużytkowanie ze względu na znaczne oddalenie gruntu przekazanego bratu. Skargę na powyższą decyzję wniósł ubiegający się o rentę strukturalną P. B . W skardze opisał okoliczności w jakich sporządzony został wniosek o rentę i że korzystał w tym zakresie z pomocy biura doradczego . Stwierdził , że działki o numerach ewidencyjnych "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" oraz działka "[...]" są to działki współwłasnościowe , siedliskowe o łącznej powierzchni ok.1ha . Znajdują się one w dwóch różnych siedliskach , innych niż gospodarstwo. Nie są i nie były użytkowane rolniczo , ponieważ są to działki pod zabudową i służą jako podwórko. Nadto nigdy nie były przedmiotem dopłat bezpośrednich . Działki te ( poza działką nr "[...]") przekazał córce za radą biura doradczego aby nie pozbawiać syna prawa do środków pomocowych dla młodych rolników . Stanowiły one bowiem współwłasność . Natomiast działkę nr "[...]" przekazał bratu , gdyż na tej działce stoi wspólny dom mieszkalny po rodzicach , który brat użytkuje od 1983r. Skarżący podniósł ,że we wniosku ujęte zostały wszystkie działki użytkowane rolniczo przez niego . Łącznie przekazał synowi 75 ha własności i 42 ha dzierżawy . Nie rozumie dlaczego działki , które nigdy nie były użytkowane rolniczo i nie przyno- siły żadnych przychodów pozbawiają go prawa do renty , tym bardziej , że zajmują niecały hektar w stosunku do przekazanych ponad 117 ha. Uważa decyzję za nie- sprawiedliwą . Na gospodarstwie pracował od 1971 roku . Po przepracowaniu czter- dziestu lat na roli pozbawiony został renty , a tym samym środków do życia . Z treści skargi wynika , że wnosi ona o uchylenie zaskarżonej decyzji . Na roz-prawie skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę , Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał motywację zawartą w uzasadnieniu decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Na wstępie rozważań zauważyć należy , że skarga sporządzona została przez skarżącego rolnika , a więc nie zawiera profesjonalnie sformułowanych zarzutów . Jako taka odwołuje się głównie do ocen słusznościowych , wskazując na błędną ocenę faktów związanych z przekazaniem części nieruchomości . Mimo to skarga zasługuje na uwzględnienie . Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 , poz. 1270 ze zm. ; dalej jako p.p.s.a.) , "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W ocenie sądu zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania , a mianowicie art. 7 , 77 i 107 § 3 oraz art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego ( kpa). Brak lub niewłaściwa ocena okoliczności sprawy skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego , określających przesłanki ( warunki) przyznawania rent strukturalnych. Pierwszy z wymienionych przepisów kpa stanowi zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu społecznego i obywateli. Z zasadą prawdy obiektywnej ściśle związany jest nałożony w art. 77 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego . Z przepisów tych wynika nie tylko nakaz zgromadzenia wszystkich niezbędnych dowodów ale także obowiązek wszechstronnego ich rozważenia i oceny , celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu materialnemu . Zasada uwzględnienia słusznego interesu społecznego i obywateli powinna przy tym stanowić dodatkowy element oceny , pozwalający odwołać się do wartości związanych ze stosowaną instytucją prawa . Poprzez zasadę tę ustawodawca wskazuje na potrzebę uwzględniania przy ocenie interesu godnego ochrony , nie stojącego w sprzeczności ani z prawem , ani z zasadami współżycia społecznego ( vide: B. Adamiak i in. " Kodeks postępowania administracyjnego .Komentarz". , wyd. 7 W-Wa 2005 , s. 73 i tam cytowana literatura). Mając na względzie powyższe ogólne uwagi , stwierdzić zatem należy , że przy ocenie spełnienia przez rolnika przesłanek otrzymania renty strukturalnej nie można ograniczać się tylko do wykładni językowej , pomijając wykładnię funkcjonalną, odwołującą się do celów , którym służy instytucja rent strukturalnych dla rolników. Zaskarżona decyzja ograniczyła się zaś do formalistycznego zastosowania przepisów o obowiązku przekazania całości gospodarstwa rolnego jednemu następcy , bez wszechstronnego rozważenia celów stosowanej instytucji i innych przesłanek uprawniających rolnika do renty . Na cele "rent strukturalnych" wskazują w pierwszym rzędzie przepisy unijne . Jest to bowiem instytucja wprowadzona do polskiego porządku prawnego w wyniku akcesji Polski do Unii Europejskiej. Obowiązujące w tzw. perspektywie budżetowej 2007-2013 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (opub. w Dz.U UE L z 21.10.2005r. z późn. zm.; dalej jako rozporządzenie Rady WE) w punkcie 17 "preambuły" stwierdza , że "Celem wcześniejszych emerytur w rolnictwie powinna być znacząca zmiana strukturalna przekazywanych gospodarstw poprzez środek na rzecz wsparcia młodych rolników w podjęciu działalności zgodnie z wymogami tego środka lub poprzez przekazania gospodarstwa w celu zwiększenia jego wielkości , również przy uwzględnieniu doświadczenia zdobytego podczas wdrażania wcześniejszych systemów wspólnotowych w tej dziedzinie". Środek , o którym mowa w cytacie z preambuły to przewidziane w art. 20 lit. a) ppkt iii) "wcześniejsze emerytury rolników". Natomiast zasady i przesłanki udzielania takich emerytur określa art. 23 cyt. rozporządzenia. Stanowi on , że wparcia tego udziela się rolnikom , jeżeli : 1/ decydują się na zaprzestania działalności rolniczej w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom , 2/ przekazujący gospodarstwo ma nie mniej niż 55 lat ale nie jest jeszcze w normalnym wieku emerytalnym w momencie przekazania lub ma nie więcej niż 10 lat mniej niż wymagane dla normalnego wieku emerytalnego w danym państwie członkowskim w momencie przekazania , 3/ przekazujący zaprzestaje ostatecznie wszelkiej działalności komercyjnej rolniczej , a prowadził działalność rolniczą przez 10 lat poprzedzających przekazanie, 4/ przejmujący gospodarstwo zastąpił przekazującego gospodarstwo poprzez podjęcie działalności w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem lub jest rolnikiem poniżej 50 roku życia lub podmiotem prawa prywatnego i przejmuje gospodarstwo rolne odstąpione przez przekazującego w celu zwiększenia wielkości gospodarstwa rolnego . Podobnie cele i przesłanki wcześniejszych emerytur ( w prawie polskim rent strukturalnych) określane były w poprzednio obowiązujących aktach prawa unijnego , w szczególności w art. 10-12 Rozporządzeniu Rady(WE) nr 1257/1999r. z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju przez Europejski Fundusz Orientacji i Gospodarki Rolnej ...(Dz.U.UE.L 99.160.80 ). Zauważenia wymaga w tym miejscu , że zgodnie z przepisami traktatowymi (art. 249 TWE , obecnie art. 288 wersji skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu UE , opub. w Dz.U.UE C .08.115.47 z dnia 09.05.2008r. ) rozporządzenie jest aktem prawa unijnego wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowne w każdym państwie członkowskim. Akty te stają się więc częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek ( vide: wyrok NSA z 21.02.2006r. , sygn.akt II OSK 1341/05 , LEX nr 194862 ; wyrok NSA z 13.11.2008r. , sygn. akt II GSK 627/08, ,baza internetowa NSA ). Z zacytowanych przepisów unijnych wynika , że wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę ma przyczyniać się do zapewnienia dochodu starszym rolnikom , którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania i ma zachęcić do zastępowania tych starszych rolników przez rolników , którzy mogą poprawić rentowność przekazanych gospodarstw. W wyniku wymiany pokoleniowej i przejęcia gospodarstw przez rolników młodszych i lepiej wykształconych nastąpić ma korzystna restrukturyzacja rolnictwa w państwach Unii . Warunkiem zasadniczym , decydującym o spełnieniu zarysowanych celów jest całkowite zaprzestania prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej przez przekazującego , co realizuje się poprzez wyzbycie się w sposób trwały posiadanych nieruchomości rolnych (gospodarstwa rolnego) . Po stronie przekazującego powinna więc nastąpić utrata więzi decyzyjnych ( zarządu) , ekonomicznych i gospodarczych związanych z przekazanym gospodarstwem . Dokonując wykładni przepisów krajowych , należy zatem mieć na uwadze konieczność realizacji wskazanych wyżej celów oraz określone przez prawo unijne warunki przekazania gospodarstwa za rentę strukturalną . Jest to również obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie renty strukturalnej . Na obowiązek ten wskazuje ( w różnych stanach faktycznych) orzecznictwo sądów administracyjnych ( vide : wyroki NSA z dnia 21.10.2008r. , sygn. akt II GSK 420/08 ; z dnia 13.11.2008r. , sygn. akt II GSK 627/08 ; z dnia 17.02.2009r. , sygn. akt II GSK 765/08 ; dostępne w bazie internetowej NSA : www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie renty strukturalnej , w stanie prawnym obowiązującym w 2010r. zastosowanie miały przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( D.U. nr 109, poz. 750 , dalej jako rozporządzenie MR) w brzmieniu po obowiązującej od 5 sierpnia 2010r. nowelizacji , dokonanej rozporządzeniem z dnia 16 lipca 2010r. ( D.U. nr 131, poz. 886) . Przepisy te stanowiły przejęcie do krajowego porządku prawnego cytowanej wyżej regulacji rozporządzenia Rady WE . Stanowiły one podstawę rozstrzygnięć organów Agencji w rozpoznawanej sprawie , które uznały, że skarżący nie spełnił wymogu przekazania całości gospodarstwa rolnego jako warunku zaprzestania działalności rolniczej. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego , uznając , że nie doszło do przekazania następcy w całości gospodarstwa rolnego , przywołała treść § 6 ust. 1 rozporządzenia MR , który stanowi : "Warunek przekazania gospodarstwa rolnego , o którym mowa w § 4 pkt 5 , uważa się za spełniony , jeżeli: 1) zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa tego gospodarstwa , będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka , jak również przedmiotem ich współwłasności , z zastrzeżeniem § 9 pkt 1; 2) przekazanie nastąpiło : a) przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy (...) albo b) przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na powiększenie jednego gospodarstwa rolnego (...)". Przepis § 9 pkt 1 rozporządzenia MR , do którego odsyła § 6 , stanowi zaś , że " warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej , o którym mowa w § 4 pkt 6 , uważa się za spełniony , jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego : 1) łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych lub współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha , a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspakajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym; 2) zarówno uprawniony do renty strukturalnej , jak i jego małżonek nie prowadzą działu specjalnego produkcji rolnej (...)" . Przywoływany w cytowanych wyżej przepisach § 4 reguluje natomiast zasadnicze przesłanki uprawniające do otrzymania renty strukturalnej , zgodne z cytowanym wyżej rozporządzeniem Rady WE . W pkt 5. stanowi on , że przesłanką taką jest "przekazanie gospodarstwa rolnego" o łącznej powierzchni użytków rolnych co najmniej 6 ha , a w pkt 6. , że wymagane jest "zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej" . Zarówno z przepisów unijnych , jak i prawa krajowego wynika więc , że decydujące znaczenie dla nabycia prawa do renty strukturalnej ma przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej . W ocenie sądu , w ustalonym przez organy Agencji stanie faktycznym , skarżący ( i jego małżonka ) niewątpliwie całkowicie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Spełniony więc został zasadniczy cel instytucji rent strukturalnych . Nastąpiło to przy tym w związku z całkowitym wyzbyciem się przez przeniesienie własności wszystkich posiadanych nieruchomości rolnych. Przedstawione wyżej , wynikające z prawa unijnego , cele zostały niewątpliwie spełnione . Dokonując zastosowania prawa materialnego , organy nie dokonały jednak rozważenia ustalonych okoliczności w świetle tych właśnie celów . Zaskarżona decyzja organu odwoławczego za wystarczającą przesłankę odmowy renty strukturalnej uznała fakt przekazania działki nr "[...]" o powierzchni 0,2 ha osobie innej ( brat) niż wskazany we wniosku następca (syn) , uznając , że już to pozwala przyjąć , że naruszony został § 6 ust. 1 rozporządzenia . Przywołanie tej podstawy prawnej nastąpiło jednak bez rozważenia , że w ust. 1 § 6 mowa jest o "wszystkich użytkach rolnych" , więc należałoby zbadać , czy nieprzekazane 0,2 ha rzeczywiście stanowiły użytki rolne . Z § 1 i 9 aktu notarialnego dołączonego do akt administracyjnych wynika bowiem , że była to działka zabudowana (k.74 ). Ponadto organ w ogóle nie rozważył kwestii przekazania działki nr "[...]" w aspekcie § 9 pkt 1 rozporządzenia MR , jakkolwiek zacytował ten przepis i wskazał na dopuszczalność zatrzymania sobie przez rolnika przekazującego gospodarstwo do 0,5 ha użytków rolnych . Przepis ten nie określa jednak sposobu w jaki takie zatrzymanie ma nastąpić i nie zabrania rolnikowi zbycia tak zatrzymanych nieruchomości . Nie jest bowiem sporne , że kwestionowana działka nie przekraczała dopuszczalnej powierzchni . Z punktu widzenia realizacji wskazanych wyżej celów rent strukturalnych , zatrzymanie tej działki nie świadczyło - w ocenie sądu - o kontynuowaniu działalności rolniczej i nie sprzeciwiało się wymogowi przekazania gospodarstwa . W ocenie sądu skarżący mógł , bez naruszenia celów renty strukturalnej i związanej z jej przyznawaniem wymogów , zatrzymaną działkę o powierzchni poniżej 0,5 ha zbyć w dowolnym czasie , nawet bez podejmowania na niej działalności rolniczej zaspakajającej potrzeby własne i jego małżonki. Takie zbycie w jeszcze większym stopniu wskazuje na całkowite zaprzestanie działalności rolniczej i zerwanie wszelkich więzi z dotychczas posiadanymi nieruchomościami rolnymi. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza także przepisy procesowe z innych względów . Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 136 i 138 kpa.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę . Jego zadaniem nie jest więc ograniczenie się tylko do kontroli decyzji I instancji . Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w jej całokształcie . Utrzymując decyzje organu I instancji , organ odwoławczy powinien więc w wyczerpujący sposób rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i zebrany materiał dowodowy , odnieść się do zarzutów odwołania i spornych kwestii , wskazać i wyjaśnić podstawę prawną. Stanowisko swe organ odwoławczy powinien uzasadnić w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 kpa. W ocenie sądu również w tym zakresie zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu . Jak wynika z uzasadnienia , organ odwoławczy całkowicie pominął kwestię nieprzekazania następcy nieruchomości rolnych stanowiących współwłasność z innymi niż małżonek osobami . Problem ten organ zbył stwierdzeniem "Abstrahując od kwestii konieczności przekazania następcy gruntów stanowiących współwłasność z innymi , niż małżonek osobami...". Kwestia ta była jednak głównym przedmiotem zarzutu odwołania , a to w konsekwencji stanowiska organu I instancji . Organ ten , jak wynika z uzasadnienia jego decyzji , właśnie fakt przekazania córce , a nie przejmującemu gospodarstwo synowi , działek nr "[...]","[...]","[...]","[...]" i "[...]", uznał za przesłankę odmowy przyznania renty . Wprawdzie w uzasadnieniu przytoczył treść § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) i b) rozporządzenia MR , lecz nie wskazał , która z jednostek redakcyjnych tego § ma zastosowanie w sprawie . Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał natomiast " nie spełnienie warunku określonego w § 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) rozporządzenia (...)." Organ I instancji uznał , że § 17 ust. 5 pkt1 lit. a) ma zastosowanie , gdyż rolnik wnioskujący o rentę nie ujawnił we wniosku wszystkich posiadanych nieruchomości . Faktem bezspornym jest , że we wniosku o rentę działki te nie zostały wskazane i że stanowiły one współwłasność rolnika i jego małżonki z innymi osobami . Działka nr "[...]" o powierzchni 0,8 ha stanowiła współwłasność małżonków w "[...]", natomiast pozostałe o łącznej powierzchni 0,88 ha stanowiły ich współwłasność w 5/13 ( akt notarialny na k.75 akt adm.). Odniesienie się do kwestii , czy nieprzekazanie tych nieruchomości rolnych następcy prawnemu ( już tylko z uwagi na powierzchnię ponad 0,5 ha) stanowiło naruszenie warunku z cytowanego wyżej § 6 ust. 1 w związku z § 9 pkt 1 rozporządzenia MR , miało w sprawie istotne znaczenie . Zasadnicze znaczenie miała przy tym odpowiedź na pytanie , czy § 6 ust. 1 dotyczy także użytków rolnych , które są współwłasnością skarżącego i jego małżonki z innymi osobami . Ani organ I instancji , ani organ odwoławczy kwestii tej nie rozważyły . Przed rozważeniem tych kwestii zauważyć jednak należy , że powołanie § 17ust. 5 pkt 1 lit. a) rozporządzenia jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji było błędne . Przepis ten określa jeden z elementów wymogów formalnych wniosku o rentę , a nie stanowi przesłanek przyznania renty . Tryb załatwiania wniosków i ich weryfikacji określają przepisy § 18-20 rozporządzenia MR . Z § 19 ust. 4 rozporządzenia wynika , że podstawą odmowy przyznania renty jest ustalenie , że wnioskodawca : 1) nie spełnia warunków określonych w § 4 pkt 1-4 lub § 11 lub 2) nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika . Obok tych szczególnych uregulowań zastosowanie mają jednak także ogólne reguły wynikające z przepisów kodeksy postępowania administracyjnego . W przypadku stwierdzenia braków wniosku na etapie wstępnym zastosowanie ma tryb usuwania braków formalnych wniosku określonego w art. 64§2 kpa. Natomiast wątpliwości i niejasności ujawnione już przy rozpatrywaniu wniosku , wynikające z treści aktów notarialnych co do zakresu przekazania gospodarstwa i zaprzestania działalności rolniczej , można było wyjaśnić w trybie wezwania na podstawie art. 50 § 1 kpa. Z tej możliwości organ I instancji jednak nie skorzystał . Przychodząc do wspomnianej wyżej kwestii wykładni § 6 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MR , stwierdzić należy , że w ocenie sądu wymóg przekazania wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa odnosi się tylko do tych nieruchomości , które stanowią odrębną własność rolnika i jego małżonka bądź są przedmiotem ich ( tj. małżonków) współwłasności. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje jego literalne brzmienie . W przepisie nie ma bowiem w ogóle mowy o użytkach rolnych ( czy szerzej nieruchomościach rolnych ) , które stanowią współwłasność rolnika , jego małżonki lub ich obojga z innymi osobami . Taka treść przepisu i przedstawione jego rozumienie znajduje uzasadnienie w zasadach rządzących współwłasnością , zawartych w kodeksie cywilnym . W szczególności z art. 199 , 200 i 201 kodeksu cywilnego wynikają ograniczenia i zasady rozporządzania i zarządu rzeczą wspólną , przy czym zasadą jest zgoda współwłaścicieli. Nałożenie na rolnika i jego małżonka także obowiązku przekazywania następcy nieruchomości rolnych pozostających we współwłasności z innymi osobami , prowadziłoby do trudnych do przezwyciężenia przeszkód , czyniąc w takiej sytuacji iluzoryczną możliwość uzyskania renty strukturalnej . Ten "inny" współwłaściciel może bowiem nie być zainteresowany przekazaniem swoich udziałów w gospodarstwie na rzecz następcy współwłaściciela ubiegającego się o rentę . W analizowanej sytuacji prawodawca świadomie i racjonalnie zrezygnował więc w § 6 z objęcia warunkami przekazania gospodarstwa rolnego także użytków rolnych pozostających we współwłasności rolnika i jego małżonki z innymi osobami . Powyższa wykładnia § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie oznacza jednak , że rolnik przekazujący gospodarstwo rolne za rentę strukturalną może nadal prowadzić działalność rolniczą na gruntach , które posiada we współwłasności z "innymi osobami". Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności ze wskazanymi już wyżej celami rent strukturalnych ( wcześniejszych emerytur ) , określonymi z przepisach prawa unijnego i realizujących je przepisach prawa krajowego . Jak bowiem była mowa , warunkiem uzyskania renty strukturalnej jest całkowite zaprzestanie komercyjnej działalności rolniczej i w związku z tym wyzbycie się posiadanych gruntów . Rolnik i jego małżonka zobowiązani są zatem także do wyzbycia się w dowolny sposób także tych gruntów rolnych , które są przedmiotem ich posiadania we współwłasności z "innymi osobami" i to bez względu na to , czy grunty te zadeklarowali we wniosku o rentę . W zakresie swoich udziałów można to uczynić nawet bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 kod. cyw.). Tylko wówczas można uznać , że doszło do całkowitego zaprzestania działalności rolniczej. Stanowisko takie było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela ( vide: wyrok z dnia 28.01.2011r., sygn. akt II GSK 111/10 ). W okolicznościach ustalonych w rozpoznawanej sprawie i w tej mierze bezspornych , nie ulega wątpliwości , że nieruchomości przekazane córce skarżącego i jego małżonki , nie były wprawdzie objęte wnioskiem ale były to nieruchomości stanowiące współwłasność z "innymi osobami" . Ich wyzbycie się na rzecz osoby innej niż wskazany we wniosku następca nie mogło więc stanowić podstawy odmówienia renty strukturalnej . Powyższe rozważania i oceny uzasadniają przyjęcie , że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów postępowania , w wyniku czego doszło do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego i odmówienia skarżącemu wnioskowanej renty strukturalnej . Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec więc należało o uchyleniu zaskarżonej decyzji . Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien , mając na względzie dokonane przez sąd oceny prawne ( art. 153 p.p.s.a.) , wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy , w tym w szczególności dokonać ustaleń co do charakteru nieruchomości "[...]", zatrzymanej przez skarżącego i znaczenia tego faktu oraz znaczenia faktu przekazania niektórych nieruchomości córce dla rozstrzygnięcia o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej . Organ powinien przy tym mieć na uwadze wynikające z prawa unijnego cele rent strukturalnych . Oceny te i ich wynik powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu zgodnym z wymogami art. 107 § 3 kpa. Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia przewidzianego w art. 152 p.p.s.a . Uchylona decyzja o odmowie przyznania renty nie posiadała bowiem waloru wykonalności . O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzoną kwotę stanowi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy .