VII SAB/Wa 113/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku R. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Pismem z [...] lutego 2020 r. R. B. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w przedmiocie naruszenia praw pasażera. Skarżący podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. (pismo z [...] kwietnia 2018 r.) złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego praw pasażera na podstawie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 z 2004, s.1). W dniu [...] maja 2019 r. (z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2019 r.) skarżący skierował ponaglenie do organu, pomimo tego nie wydano jednak rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa ULC do wydania decyzji administracyjnej w terminie miesiąca; 2) wymierzenie organowi grzywny; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4) zasądzenie od organu kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko Prezes ULC podniósł, że skarżący domaga się rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] praw pasażera na podstawie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z lotem z [...] października 2015 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] - [...]. Odnosząc się do sytuacji związanej z przewlekle prowadzonym postępowaniem Prezes ULC wyjaśnił, że istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że w 2018 r. do ULC Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, natomiast w 2019 r. ok. 7200 skarg załatwionych w postępowaniu administracyjnym. Wpływ na taką sytuację ma niewątpliwie zmiana przepisów z dniem 1 kwietnia 2019 r. w zakresie rozwiązywania sporów pasażerskich oraz wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, ogromna ilość roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W wyniku powyższej sytuacji, Prezes ULC niejednokrotnie zobowiązany jest do rozpatrywania skarg pasażerów, które dotyczą lotu sprzed kilku lat w stosunku do dnia złożenia skargi do organu. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Dalej Prezes ULC podniósł, że wpływ na pracę organu mają także braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. W konsekwencji, zdaniem organu, jego działanie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze wyżej opisaną sytuację organ jednocześnie uznał za niecelowe wymierzanie Prezesowi ULC kary grzywny lub sumy pieniężnej, które mają charakter fakultatywny. Ponadto, jak wskazał, przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny a skarżący nie poparł wniosku żadnym uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a tym samym zasadne jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku R.B. z [...] kwietnia 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Oddział zagranicznego przedsiębiorcy w Polsce praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s. l, 2004, s. l), w związku z lotem z [...] października 2015 r., na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]). Poza sporem pozostaje okoliczność, że organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej naruszenia praw pasażera, a zakończonej ww. decyzją Prezesa ULC w pierwszej instancji. Pomimo upływu - określonego w art. 35 § 3 k.p.a. - ustawowego terminu załatwienia sprawy organ nie zakończył postępowania odwoławczego zainicjowanego wskazanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania ww. wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Ponadto, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] kwietnia 2018 r. z uwagi na naruszenie praw pasażera wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r. Pismem [...] czerwca 2018 r. Prezes ULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z ww. wniosku. [...] października 2018 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych pisma (braki dotyczące pełnomocnictwa). Pismem z [...] lutego 2020 r., Prezes ULC zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył stronom termin na ustosunkowanie się. Na dzień wnoszenia skargi do sądu administracyjnego Prezes ULC nadal nie wydał rozstrzygnięcia z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Brak rozpoznania wniosku skarżącego narusza niewątpliwie terminy przewidziane prawem - co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i jest naganne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest równocześnie efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że organ z dużymi odstępami czasowymi czynił w sprawie konieczne działania - co spowodowało niemożność zakończenia sprawy przez Prezesa ULC w terminie ustawowym. Zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy, w ocenie Sądu, stanowiła rażące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, organ (jak opisano wyżej) prowizoryczne czynności – w dużych odstępach czasowych - podejmował a pomimo to nie wydał żądanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi decyzję co do wyboru środka (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności/przewlekłości w postępowaniu. Wobec powyższego biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz cele wynikające z art. 149 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., Sąd wymierzył Prezesowi ULC grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt III sentencji wyroku). Dodatkowo, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA) "suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania." W tym zakresie pełnomocnik skarżącego wniosku w żaden sposób w skardze nie uzasadnił. Tym samym, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku). W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 1a i 2, 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie IV sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).