II OSK 2530/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 600/20 w sprawie ze sprzeciwu D. R. i K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 600/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciw D. R. i K. P.od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. uchylającej decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia [...] września 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wolnostojącego niepodpiwniczonego, jednopiętrowego, przeznaczonego pod usługi edukacji na terenie części działki nr ew. [...] w miejscowości A. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. R. i K. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w stanie sprawy, w której brak materiału dowodowego i brak możliwości określenia granic obszaru analizowanego leżał bezpośrednio w braku danych przedstawionych przez wnioskodawcę ubiegającego się o warunki zabudowy - okoliczność bezsporna potwierdzona na str. 2 uzasadnienia orzeczenia WSA - a zatem przerzucanie obowiązku na organ administracji i stawianie zarzutu o ,,braku" w postępowaniu administracyjnym organu I stopnia, który legł u podstaw uchylenia decyli należy uznać za oczywiście wadliwe zapatrywanie co do podstaw kasacyjnych z ust. 2) art. 138 k.p.a.,; 2) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przypisanie braku w postępowaniu dowodowym - niemożliwe do weryfikacji ustalenia w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany - jako okoliczności ,,zawiniona" i spoczywająca na organie I stopnia w sytuacji w której to wnioskodawca nie dostarczył organowi wymaganych danych, a zatem wydano zgodnie z przepisami k.p.a. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy; 3) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 oraz 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 64 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ wydający decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro z poprawnie przeprowadzonej analizy sąsiedztwa wynika brak pozytywnych przesłanek do ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a brak przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentu właściwego zasadniczo dla procesu inwestycyjnego i określonego w pkt 3 ust. 1 art. 61 ustawy, uniemożliwia dokonanie analizy podstawowej wniosku z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro organ II stopnia stwierdził braki we wniosku inwestora [...] sp. z o.o. to uchylenie decyzji organu I stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w miejsce oddalenia zażalenia jako oczywiście bezzasadnego w stanie sprawy, jest pozbawione podstaw prawnych. W sprawie brak było przesłanki ,,koniecznego do wyjaśnienia zakres sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie" z art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wydało decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniło przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, że Kolegium wykazało, iż wniosek nie odpowiadał wymogom art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wbrew zarzutom kasacyjnym, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Kolegium decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sprawa nie mogła bowiem być weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy, skoro braki wniosku dotyczyły charakterystyki inwestycji, co rzutowało na poprawność analizy urbanistyczno – architektonicznej. Prawidłowo Kolegium zaznaczyło w uzasadnieniu decyzji, że jeżeli wniosek nie odpowiadał wymogom formalnym, to brak było podstaw do jego rozpoznania. Stosownie do wymogów art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu pierwszej instancji było wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ze względu na wady wniosku nie był uprawniony do jego konwalidowania, a w konsekwencji obowiązany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r. I OSK 786/06). Ponadto organ odwoławczy wskazał w wydanej decyzji na nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w wyznaczonym obszarze. Z tych względów Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kasacyjne rozstrzygnięcie Kolegium, jako odpowiadające przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo wyjaśnił, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Zaakcentować należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegały weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć trzeba, że w niniejszym postępowaniu, oprócz skarżących, status stron mają jeszcze inne osoby, zwłaszcza inwestor, jednak z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogli oni brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19). Wobec powyższego niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 138 § 2 k.p.a. (błędnie podano art. 138 ust. 2 k.p.a.), art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów art. 59 ust.1, art. 61 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 § 1 k.p.a. (błędnie podano art. 64 ust. 1) i art. 63 § 2 k.p.a. Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.