IV SA/Wa 1679/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Rada Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oraz uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 30 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] w dniu 30 czerwca 2020 r. wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oraz Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu świadczenia usług, w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości o zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 3 § 2 pkt 5; art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Wojewoda wniósł o orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], w całości. Organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, wymienionych w uzasadnieniu skargi, poprzez błędne ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przez naruszenie prawa w sposób istotny w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, CBOSA). Jako podstawę do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy [...] wskazała, m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.c.p.g". Zdaniem organu nadzoru z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie, w zakresie dotyczącym unormowań, zawartych w kwestionowanej części załącznika do uchwały Nr [...]. Mianowicie w § 1 pkt 5 i 6 załącznika do uchwały Nr [...] Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: zagwarantowanie bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu zbierania odpadów oraz utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości. Odnośnie do powyższego Wojewoda wskazał, że brak jest delegacji ustawowej do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków, wskazanych w § 1 pkt 5 i 6 załącznika do uchwały Nr [...]. Nadto w § 1 pkt 8 załącznika do uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, poprzez naprawę pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi. Wojewoda wnioskował, że skoro u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do sformułowania "pojazdy samochodowe", to Rada Gminy posługując się takim sformułowaniem rozszerzyła kwestię wskazaną Radzie do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach. Definicję pojazdu samochodowego, o którym mowa w u.c.p.g. zawiera art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, z późn. zm.), zgodnie z którym pojazdem samochodowym określa się "pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego". Z kolei legalną definicję pojazdu mechanicznego zawiera ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2214). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 przywołanej ustawy pojęcie pojazd mechaniczny oznacza: pojazd samochodowy, ciągnik rolniczy, motorower i przyczepę określone w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak również pojazd wolnobieżny w rozumieniu przepisów tej ustawy, z wyłączeniem pojazdów wolnobieżnych, będących w posiadaniu rolników, posiadających gospodarstwo rolne i użytkowanych w związku z posiadaniem tego gospodarstwa. Z uwagi na fakt, że każdy pojazd samochodowy jest pojazdem mechanicznym (silnikowym), ale już nie każdy pojazd mechaniczny jest pojazdem samochodowym, nie należy traktować tych pojęć tożsamo, w związku z czym Wojewoda stwierdził, że Rada rozszerzając regulacje, zawarte w załączniku do uchwały na wszystkie pojazdy mechaniczne nie wypełniła prawidłowo obligatoryjnej delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Organ nadzoru wskazał nadto, że przyjęte regulacje, w zakresie posługiwania się terminologią powinny być wewnętrznie spójne w ramach tego samego aktu prawnego oraz odpowiadać regulacjom u.c.p.g. Jako przykład tego rodzaju niespójności Wojewoda przytoczył posługiwanie się przez Radę zamiennie sformułowaniem "pojazdy samochodowe" (§ 1 pkt 7 załącznika do uchwały Nr [...]) oraz "pojazdy mechaniczne" (§1 pkt 8 załącznika do uchwały Nr [...]). W § 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że dopuszcza się zagospodarowanie drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi, przy czym przepisy u.c.p.g. nie przewidują dla Rady Gminy upoważnienia do regulowania tego typu kwestii w akcie prawa miejscowego. Za istotnie naruszające prawo Wojewoda uznał ustalenie poczynione przez Radę Gminy w § 3 pkt 4 załącznika do uchwały, którym Rada uregulowała zasady, w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów ustalając, że bioodpady stanowiące odpady komunalne należy zbierać i gromadzić w przydomowych kompostownikach natomiast właściciele nieruchomości nie posiadający możliwości zbierania i gromadzenia bioodpadów w przydomowych kompostownikach mogą zbierać te odpady w workach koloru brązowego. Na podstawie art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Rada Gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że możliwość kompostowania przewidziana w regulaminie rozszerza uprawnienie do kompostowania na wszystkie nieruchomości, podczas gdy u.c.p.g. zawęża to uprawnienie podmiotowo wyłącznie do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Dalej Wojewoda zarzucił, że w § 3 pkt 3 oraz w § 9 ust. 1 lit. c załącznika do uchwały Nr [...] Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji określonej w u.c.p.g. frakcji odpadów, tj. w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe", wprowadziła nową frakcję o nazwie "opakowania wielomateriałowe", zaś w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Nr [...] w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadziła frakcję o nazwie "odpady wielomateriałowe", co stanowi istotne naruszenie przepisów u.c.p.g. Tymczasem w § 8 pkt 2 lit. a załącznika do uchwały Nr [...] Rada w sposób prawidłowy posłużyła się rodzajem frakcji, określonym w u.c.p.g. Wobec powyższego organ nadzoru wskazał, że przyjęte regulacje powinny być wewnętrznie spójne w ramach tego samego aktu prawnego oraz odpowiadać regulacjom u.c.p.g. Niespójności terminologiczne zarówno wobec treści u.c.p.g., jak i wewnątrz uchwały, w odniesieniu do frakcji odpadów, stanowią bezsprzecznie istotne naruszenie prawa. Brak upoważnienia Rady w tym zakresie oznacza zakaz modyfikacji przepisów czy pojęć ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Niezgodność z prawem tworzenia w regulaminie definicji określonych na poziomie ustawy może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Odwołując się do orzecznictwa (wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 111/18) organ nadzoru zauważył, że definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie, niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegółowiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Dalej Wojewoda zarzucił, że w §4 ust. 3 załącznika do uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że częstotliwość opróżniania zbiorników oczyszczalni przydomowych z osadów ściekowych wynika z ich instrukcji eksploatacji. Zdaniem Wojewody, skoro ustawa wskazuje wprost, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wymagań w zakresie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.), nie zaś instrukcja eksploatacji, o której mowa w załączniku do uchwały. Na podstawie art. 6r ust. 3b u.c.p.g. dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności, w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza, niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast w § 5 ust. 2 lit. a załącznika do uchwały Nr [...] Rada uregulowała kwestię częstotliwości odbioru niesegregowanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów, stanowiących odpady komunalne z terenu nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego ustalając, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych - w okresie od 1 kwietnia do 31 października - raz na dwa tygodnie, w pozostałym okresie jeden raz w miesiącu. Mając na uwadze treść art. 6r ust. 3b u.c.p.g. organ stwierdził, że Rada Gminy regulując kwestię odbioru niesegregowanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne dokonała zawężenia tego ustalenia wyłącznie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pomimo, że u.c.p.g. odnosi się również do budynków wielolokalowych. Wobec powyższego Rada poprzez zawężenie w uchwale rodzaju budynków mieszkalnych, o których mowa w art. 6r ust. 3b u.c.p.g. nie wypełniła delegacji, określonej w przywołanym wyżej przepisie u.c.p.g. Odnosząc się do treści ustaleń § 5 ust. 4 zdanie drugie załącznika do uchwały Nr [...] stanowiacego, że: "Jeśli odpady budowlane i rozbiórkowe powstają na terenie nieruchomości na skutek prac prowadzonych przez firmę remontową, to ta firma staje się wytwórcą odpadów i jest odpowiedzialna za ich zbieranie, wywóz i utylizację na własny koszt, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa" Wojewoda stwierdził, że żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do regulowania tego typu kwestii zarówno w regulaminie, jak i w uchwale w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie nimi. Za istotnie naruszające prawo Wojewoda uznał ponadto ustalenie Rady zawarte w § 13 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...], w zakresie, w jakim Rada zobowiązała osoby będące właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierząt domowych do ponoszenia pełnej odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt. W tej mierze organ nadzoru wywodził, że kwestię odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta reguluje art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. 1145, z późn. zm.), zgodnie z którym: "§ 1. Kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. § 2. Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego". O odpowiedzialności można mówić wtedy, gdy zaistnieją zdarzenia wyrządzające szkodę. W momencie zaistnienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci winy oraz związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem a powstaniem szkody, pomiędzy wyrządzającym szkodę a poszkodowanym powstaje z mocy prawa stosunek zobowiązaniowy polegający na obowiązku naprawienia szkody. Powyższe stwierdzenie implikowało ocenę Wojewody, że ustanawiając zasady odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe za ich zachowanie, Rada wkroczyła w materię przeznaczoną do uregulowania przez ustawodawcę, co w świetle powyższych rozważań jest niedopuszczalne. Nadto w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Wobec powyższego wskazać należy, brak jest delegacji dla Rady Gminy do regulowania obowiązku znakowania nieruchomości określoną w załączniku do uchwały tabliczką. W § 13 ust. 3 lit. a Rada ustaliła, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy w szczególności prowadzenie ich na uwięzi, w miejscach publicznych zwierzęta powinny być zaopatrzone w kaganiec. Definicję legalną pojęcia zwierzęta domowe zawiera art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638), zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Wobec powyższego Wojewoda, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 wskazał, że Rada objęła tym ustaleniem wszystkie zwierzęta domowe, decydując o konieczności używania kagańca, niezależnie od gatunku zwierzęcia i kryterium możliwości stosowania kagańca, także bez uwzględnienia kwestii zdrowotnych oraz ochrony przed zagrożeniem. W rozdziale 7 załącznika do uchwały Nr [...] Rada ustaliła zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Za istotnie naruszające prawo Wojewoda uznał ustalenie Rady w zakresie, w jakim Rada nie objęła tym ustaleniem terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, czym nie wypełniła delegacji ustawowej. W § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rada Gminy ustaliła, że deratyzację przeprowadza się, co najmniej dwa razy w roku, w terminach od 15 kwietnia do 31 maja i od 1 października do 15 listopada o ile na obszarach wymienionych w ust. 1 stwierdzono występowanie gryzoni, a w uzasadnionych przypadkach w miarę potrzeby również na terenach ogólnodostępnych. W odniesieniu do powyższej kwestii Wojewoda wskazał, że przepisy u.c.p.g. nadają Radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.). Wobec powyższego uznać należy, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe bowiem ustaliła, że deratyzację należy przeprowadzić w uzasadnionych przypadkach, w miarę potrzeby również na terenach ogólnodostępnych. Ponadto kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach zostały uregulowane ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.), zgodnie z którą na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 48/20). Za istotne naruszenie prawa organ uznał niewypełnienie przez Radę delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2a u.c.p.g. W świetle przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przewidziany jest dla właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ustawa zastrzega jednak, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Istotnym jest, że obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie dotyczy chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku, m.in. poprzez utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. przewiduje dla Rady upoważnienie do określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Powołując się na przywołane argumenty Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej zarówno w zakresie uregulowania w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Wobec powyższego Wojewoda odniósł się do art. 3 ust. 2c u.c.p.g., zgodnie z którym gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Rada poczynając wyżej wskazane ustalenie, nie wypełniła delegacji określonej w przywołanych wyżej przepisach u.c.p.g., w zakresie, nieuwzględniającym bioodpadów, które powinny być zbierane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli gmina nie spełniła warunku z art. w art. 3 ust. 2c u.c.p.g. Wojewoda argumentował, że okoliczność, że skarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i akt wykonawczy, co oznacza że Rada Gminy uchwalając przedmiotowe uchwały i określając szczegółowe ich postanowienia nie może wykraczać poza granice upoważnienia, określone w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. i jest obowiązana do kompleksowego wypełniania delegacji. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw i nie może przekraczać zakresu upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, stwierdzając że rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące kwestii określonych w treści tej ustawy. Norma art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy uprawnia bowiem Radę Gminy do określenia zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a aby było to możliwe, niezbędne jest utrzymanie porządku i czystości na terenie nieruchomości, zatem Rada Gminy nie przekroczyła delegacji ustawowej regulując te zasady. Rada Gminy, wbrew stanowisku Skarżącego, nie rozszerzyła uprawnień, wskazanych w ustawie poprzez posłużenie się w zaskarżonej uchwale pojęciem "pojazdy mechaniczne" zamiast pojęcia "pojazdy samochodowe". W ocenie organu pojęcia te są tożsame w swoim zakresie, dlatego też w treści Regulaminu są używane zamiennie. Zgodnie z art. 6r ust. 3a ustawy, gmina jest bowiem uprawniona do ograniczania ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a stosownie do art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy Rada Gminy może określić w Regulaminie wymagania, dotyczące kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Wobec powyższego, Rada Gminy była uprawniona do uregulowania w § 3 pkt 4 Regulaminu zasad w zakresie selektywnego zbierania i odbierania bioodpadów. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, iż Rada Gminy [...] w treści Regulaminu posługuje się niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów, niż określiła to ustawa, wskazać należy, iż zdaniem organu dozwolone jest posługiwanie się pojęciami o co prawda różnej nazwie, lecz których zakres przedmiotowy jest taki sam. W ocenie organu do takich pojęć należą: "odpady ulegające biodegradacji" oraz "biodegradowalne", "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" oraz "opakowania wielomateriałowe", "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" oraz "kompletny zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku stanowi, że w gminach zadaniem Rady Gminy jest ustalenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie organu ustalenie, iż opróżnienie zbiornika wynika z instrukcji eksploatacji tę normę wypełnia. Ustosunkowując się do zarzutu, dotyczącego uregulowania częstotliwości odbioru niesegregowanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów, stanowiących odpady komunalne Rada wskazała, iż niezasadne jest twierdzenie Skarżącego, że Rada Gminy dokonała zawężenia tego ustalenia wyłącznie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W § 5 ust 2 uregulowano bowiem częstotliwość odbioru tych odpadów dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dla budynków użyteczności publicznej, dla obiektów usługowych, handlowych oraz gastronomii, obiektów usługowych oraz handlowych wprowadzających do obrotu żywność. Za prawidłowe rada uznała odniesienie się w Regulaminie do kwestii, dotyczącej zagospodarowania odpadów budowlanych i rozbiórkowych dostarczanych do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Zgodnie bowiem z art. 6r ust. 3 ustawy Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Umieszczenie w Regulaminie zapisów dotyczących zobowiązania osób będących właścicielami lub opiekunami psów do ponoszenia odpowiedzialności za ich zachowanie Rada uznała za niezbędne ze względów porządkowych i informacyjnych. Przepisy takie pozwalają na uchronienie mieszkańców Gminy [...] od nadinterpretacji oraz dowolności w kwestii tych uregulowań. Sprawiają, iż Regulamin jest czytelny i uregulowany w sposób pełny. Jednocześnie nie przekraczają granic prawa. Kierując się troską o bezpieczeństwo oraz o ochronę zdrowia i życia ludzi uregulowania te zostały zawarte w Regulaminie. Uregulowania te nie naruszają przepisów kodeksu cywilnego, który to reguluje kwestie odpowiedzialności za wyrządzenie szkody na mieniu bądź na osobie, a także odpowiedzialności za rzeczy. Zapisy zawarte w Regulaminie dookreślają i precyzują normy ogólne zawarte w kodeksie cywilnym we wskazanym powyżej celu. Rada Gminy nie przekroczyła w tych zapisach swoich kompetencji, na celu miała jedynie określenie czytelnego zapisu informacyjnego dla mieszkańców. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku, lecz także by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji powinno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Powołany przepis, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów ust 2 art. 4 ustawy, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt: II OSK 618/14 wskazała, że w ustawie nie wymieniono wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, lecz jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie. Takie unormowanie precyzuje obowiązek utrzymania zwierzęcia na uwięzi i daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie, przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna. W zakresie nałożonych obowiązków na właścicieli psów przepisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel, wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku realizuje regulaminowe zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta lub sprawujących opiekę nad nimi do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, wyeliminowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Sposobem realizacji celu ustawowego jest także ustanowienie ograniczeń w zakresie wyprowadzania psów na smyczy oraz zakaz wpuszczania zwierząt domowych do określonych miejsc - tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/Lu 814/16, z czego Rada wywodziła, że wprowadzenie w Regulaminie obowiązku trzymania zwierząt na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich nie stanowi przekroczenia upoważnienia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w regulaminie rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące m.in. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Nie doszło zdaniem Rady do przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie ww. regulacji, bowiem Rada gminy jest uprawniona do ustalenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub nieruchomościach. Art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnia radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów, podlegających obowiązkowej deratyzacji. Obszarem tym w § 15 ust. 1 Regulaminu zostały objęte zabudowane obiekty użyteczności publicznej, zabudowane obiekty wykorzystywane odpowiednio do przetwórstwa bądź przechowywania lub składowania produktów rolno-spożywczych oraz zabudowy mieszkaniowej. Ustawa obliguje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji i takie obszary zostały wskazane. To właśnie władze gminy najlepiej znają sytuację i są w stanie ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia deratyzacji na całym obszarze, czy tylko na części. To bowiem ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencje do samodzielnego podejmowania decyzji w tym zakresie. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga okazała się zasadna. 2. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1, w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. 3. Kontrola Sądu uwzględnia przesłanki oceny aktów prawa miejscowego, wynikające zarówno z P.p.s.a., jak i innych unormowań. Po pierwsze zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Nadto z treści art. 91 ust. 1 i 4 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Sąd orzekający podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2019 r., I SA/Gl 1113/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, że nieistotne naruszenia prawa ma miejsce, w szczególności, w sytuacji, w której naruszenie nie doprowadziło do podjęcia uchwały o innej treści, niż gdyby ta uchwała była podjęta w warunkach w pełni zgodnych z prawem. Zasadniczo dotyczy to naruszenia przepisów prawa procesowego (formalnego), a więc tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Reprezentatywny dla tego stanowiska jest wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., II SA/Rz 58/94, w którym uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze sąd wskazał, że "naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało jej nieważność, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło". Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 10 października 1996 r., I SA/Kr 887/96, przyjmując, że brak opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium dla zarządu gminy stanowi istotne naruszenie prawa wówczas, jeżeli zostałoby wykazane, że gdyby rada gminy w chwili podejmowania uchwały posiadała opinię regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium, to najprawdopodobniej podjęłaby uchwałę innej treści. Także w wyroku NSA z 5 kwietnia 2000 r., I SA/Gd 1333/98 przyjęto, że naruszenie prawa procesowego podczas udzielania absolutorium, nie pozwala w danych okolicznościach sprawy (proporcja głosów oddanych za absolutorium - 10 do głosów przeciwnych – 3) na racjonalne przypuszczenie, że zgłoszenie przez Komisję Rewizyjną pod głosowanie przeciwnej treści uchwały, tj. o nieudzielenie absolutorium mogłaby spowodować jej przyjęcie. Stanowisko, że istotnym jest takie naruszenie procedury podjęcia uchwały, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło zajmowały także wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 30 czerwca 2004 r., II SA/Bd 43/04; WSA w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13; WSA w Krakowie w wyroku z 9 stycznia 2007 r., III SA/Kr 327/06, CBOSA). Istnieje kilka podstawowych kryteriów badania, czy doszło do istotnego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Po pierwsze nieprzekroczenie zakresu upoważnienia, po drugie zgodność zakresowa z upoważnieniem oraz z przepisami wyższej rangi, po trzecie spójność terminologiczna i wzajemna niesprzeczność przepisów zarówno w ujęciu systemowym, jak i wewnętrznym. Istotne jest również zachowanie wymogów językowych i redakcyjnych. Omawiając poszczególne wymogi, właściwie odczytane i zastosowane przez skarżącego Wojewodę a stanowiące dla Sądu dyrektywy interpretacyjne dla dokonania oceny w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Nadto należy zwrócić uwagę na unormowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności wymagającą, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego, zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135, w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137, w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, CBOSA). Wyznacznikiem działania organu jest wskazanie na klarowność przepisów, wynikającą z zasady państwa prawnego. Redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19, CBOSA). Odnosząc się do kolejnych z wymienionych dyrektyw interpretacyjnych wyjaśnić należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 Z.p.t.) Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, CBOSA). 4. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ściślej biorąc wykonanie delegacji z art. 4 ust. 1 tego aktu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa enumeratywnie elementy, jakie powinien zawierać uchwalany przez radę gminy regulamin. Zgodnie z treścią tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z kolei na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy w regulaminie może: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny". Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, CBOSA). 5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadny okazał się zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie obowiązków dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe. Generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy czy kagańcu – niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, jak np. choroby, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Trafnie tym samym wskazuje Wojewoda, iż w tym zakresie zaskarżona uchwała wykracza poza delegację ustawową stanowiąc istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazanie, iż w odniesieniu do wszystkich zwierząt ich właściciel winien zachować wspomniany dozór, nałożono na adresatów norm obowiązki, które jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Zasadnie wywodził Wojewoda, że definicję legalną pojęcia zwierzęta domowe zawiera art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638), zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Sądy w podobnych sprawach wskazywały, że zapisy dotyczące obroży, smyczy i kagańców stanowią przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 383/20, CBOSA). Ponadto wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Normy regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, zaś ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny w kagańcu prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt – psów (zob. wyroki NSA z: 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19 i 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 921/20, CBOSA). Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego typu pojęć i w jakim trybie, co uniemożliwia ich egzekwowanie, a co za tym idzie, sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 518/20, CBOSA). Ponadto zasady konstrukcji przepisów aktu normatywnego stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego. Z przepisów tych wynika, że przepisy te redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa materialnego powinien przy tym możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować w sposób jednolity dla całego systemu prawa, tj. z uwzględnieniem definicji zawartych w aktach wyższego rzędu. Stanowisko Rady nie uwzględnia zatem konsekwencji, wynikających z hierarchiczności aktów prawnych i pojęć w nich zawartych. Obowiązek utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: zagwarantowanie bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu zbierania odpadów wykracza poza wspomnianą delegację ustawową. W orzecznictwie w podobnych sprawach Sądy wyrażały to samo stanowisko (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Gd 285/20, oraz z dnia 23 września 2020 r., II SA/Gd 232/20 i z dnia 17 czerwca 2020 r., Ii SA/Gd 377/20., WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2020 r., II SA/Ol 244/20, WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Ke 859/19, WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1198/18 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1164/18, WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 131/17, CBOSA). Słuszne okazało się również zakwestionowanie przez Wojewodę z tego samego powodu, tj. przekroczenia delegacji ustawowej przepisów stanowiących o szczegółowym sposobie i zakresie świadczenia usług dotyczacych odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 864/19, CBOSA). Orzekający w tej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d przedmiotowej ustawy zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków, zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 994/08, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18, CBOSA, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast ani do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) ani do wprowadzenia zakazu rodzajowego prowadzonych napraw czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "drobnych napraw". Nic nie uzasadnia również do wskazywania konkretnych miejsc dokonywania tych czynności poza myjniami (por. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gd 383/19; WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 217/20; WSA w Bydgoszczy z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 167/20, CBOSA). Przekroczenie delegacji ustawowej właściwie Wojewoda przyporządkował również do kwestii zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do naprawy i utwardzania dróg, bowiem art. 4 ust. 2 ustawy, który nie upoważnienia do regulowania tych zagadnień. Takie stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie, czego przykładem są wyroki WSA: w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., IV SA/Wa 1512/20, oraz w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 r., IV SA/Po 63/16, CBOSA. Zasadnie Wojewoda kwestionuje użycie błędnej nomenklatury, tj. takich wyrażeń, które odbiegają od przyjętych w ustawie, z pominięciem konsekwencji zasady hierarchiczności aktów prawnych, o czym wyżej była mowa. Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji określonej w u.c.p.g. frakcji odpadów, tj. w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe", wprowadziła nową frakcję o nazwie "opakowania wielomateriałowe", zaś w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Nr [...] w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadziła frakcję o nazwie "odpady wielomateriałowe". Nadto Sąd zwraca uwagę, że w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Wyżej wymieniony obowiązek wprowadzony został dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579) - zwanej dalej: "ustawą nowelizującą", który wszedł w życie w dniu 6 września 2019 r. (art. 27 ustawy nowelizującej). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zobowiązuje rady gmin do dostosowania uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, (czyli przed 6 września 2019 r.) na podstawie przepisów u.c.p.g. w brzmieniu dotychczasowym, do przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w ww. przepisie ustawy. Prawidłowo natomiast Rada określiła termin deratyzacji (por. wyroki: WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 859/19, publ. Lex nr 2782445 oraz z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Lublinie z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 937/15, publ. Lex nr 2075274). Z przekroczeniem delegacji ustawowej, wynikającej z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. rada gminy uchwaliła zasady kompostowania, bowiem zgodnie z tym przepisem organ ten może określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tym samym określenie wymagań dotyczących kompostowania odpadów zawężone zostało do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tymczasem w uchwale objęto kwestionowanym zapisem wszystkie nieruchomości położone na terenie gminy. Takie ujęcie jest kwestionowane w orzecznictwie i traktowane jako wykroczenie poza upoważnienie ustawowe (por wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 301/20, CBOSA). Zasady okazał się ponadto zarzut kwestionujący prawidłowość obowiązku dysponowania workami o określonych wymaganiach jakościowych i pojemnościowych, w określonej liczbie i o określonych kolorach. W orzecznictwie podnosi się, że uchwalenie tego typu przepisów Regulaminu jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w zw. z § 134, w zw. z § 135 z.t.p., gdyż regulacja ta wykracza poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi niedopuszczalne nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku używania do prowadzenia zbiórki odpadów worków, podczas gdy ustawa wskazuje jedynie na prowadzenie zbiórki odpadów w pojemnikach. Wskazane w pkt II.2 petitum skargi przepisy Regulaminu wydane zostały z istotnym naruszeniem § 134, §135 w zw. z § 143 z.t.p. Uchwalenie ww. przepisów Regulaminu spowodowało naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, ponieważ regulacja w przyjętym kształcie nie powinna zostać zamieszczona w zaskarżonej uchwale, a ponadto w jej ramach dokonano nieuprawnionej modyfikacji treści przywołanych przepisów u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2020 r., II SA/Bk 519/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 1330/20 oraz z dnia 27 listopada 2020 r., IV SA/Wa 1549/20 i z dnia 20 listopada 2020 r., IV SA/Wa 1884/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Gd 285/20, CBOSA). 6. Sąd ustosunkowując się do argumentacji Rady podkreśla, że względy funkcjonalne, praktyczne, czy istniejące zdaniem Rady potrzeba optymalizacji przepisów, zawartych w u.c.p.g. nie usprawiedliwia czy nie znosi istotnego naruszenia prawa. 7. Należy podkreślić, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone uchwały tworzą pewien system związany ze zbiórką odpadów komunalnych i ich postanowienia się uzupełniają. Z kolei sposób formułowania zarzutów skargi i ich uzasadnienia nie ułatwia precyzyjnego rozdzielenia, które z zarzutów i w jakim zakresie mają odniesienie do każdej z zaskarżonych uchwał. 8. Sąd miał przy tym na uwadze, że zakres opisanych powyżej uchybień skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje zdaniem Sądu, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu. Podkreślić należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. 9. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.