II SA/Wr 269/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej hali namiotowej o konstrukcji stalowej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania J.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. Ś. nr [...]z dnia [...] r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanej hali namiotowej o konstrukcji stalowej na terenie nieruchomości, położonej przy ul. K. w K. Z., działka nr ew. [...] utrzymał ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że na skutek interwencji, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych i ustalił, że na opisanej działce rozpoczęto budowę hali o konstrukcji stalowej. Po zwróceniu się do Starosty Powiatowego w Z. Ś. organ powiatowy uzyskał informację, że w dniu 17 kwietnia 2019 r. J. K. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania hali namiotowej o konstrukcji metalowej, krytej plandeką na okres 180 dni. Decyzją nr [...]z dnia [...]starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia wskazując, że przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, po przeprowadzeniu kontroli w terenie w dniu 18 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. K.w K. Z., została wybudowana hala namiotowa konstrukcji stalowej, w której przechowywany jest sprzęt rolniczy. Właściciel działki, będący inwestorem potwierdził, że nie uzyskał pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, a wobec złożonego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłosił sprzeciw. Następnie, po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych i zawiadomieniu strony w trybie art. 10 i 73 § 1 kpa i stwierdzeniu, że hala magazynowa została wybudowana samowolnie, postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Z. Ś. zobowiązał inwestora do wykonania szeregu czynności, celem umożliwienia legalizacji dokonanej samowoli. Na postanowienie to strona nie wniosła zażalenia. Ostatecznie, mimo przedłużenia przez organ inwestorowi terminu do przedłożenia dokumentów, umożliwiających legalizację, skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał. W efekcie opisaną wcześniej decyzją organ pierwszej instancji orzekł o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, przywołując w podstawie prawnej art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W terminie przewidzianym do złożenia odwołania inwestor złożył je do D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu podniósł, że samowoli budowlanej dopuścił się z niewiedzy. Wskazał, że jest rolnikiem i hala jest jest mu potrzebna do przechowywania sprzętu i osprzętu rolniczego oraz bali siana i słomy, które stoją pod chmurką. Hala jest posadowiona na działce rolniczej o klasie gruntu R IIIb; Br; RIIIb, na której dopuszczona jest budowa rolnicza. Zdaniem odwołującego się istotne jest też, że hala nie jest trwale związana z gruntem (fundament), obiektem rozbieranym (żywotność 20 lat), jest obiektem tymczasowym – jak hala namiotowa; takich obiektów na terenie gminy jest kilka, kilkanaście. Do odwołania zostały dołączone załączniki. Mając na uwadze dotychczasowe ustalenia, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. DWIMB przytoczył podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia i wskazał, że powiatowy inspektor w sposób należyty przeprowadził postepowanie dowodowe i ustalił, że na terenie działki [...], przy ul. K. w K.Z. zbudowana została hala namiotowa o konstrukcji stalowej, bez pozwolenia na budowę oraz pomimo sprzeciwu starosty. Organ zauważa, że wykonana hala nie została wymieniona w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zawartego w art. 29 P. b. Działając zgodnie z normatywnymi obowiązkami, organ stopnia powiatowego wydał postanowienie nr [...], aby umożliwić inwestorowi przeprowadzenie procedury, zmierzającej do legalizacji przeprowadzonej inwestycji, prawidłowo określając zakres nałożonych na stronę obowiązków. Organ zauważa, że na wniosek odwołującego się termin ten został przedłużony, a mimo to strona nie wykonała nałożonych obowiązków. Reasumując organ drugiej instancji uznał prawidłowość postępowania powiatowego inspektora, zmierzające do nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Na ostateczną decyzję obszerną skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze podniesiono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji "na skutek błędnego przekonania organu II instancji, iż decyzja PINB została wydana bez naruszenia prawa"; naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie iż skarżący wykonując halę namiotową o konstrukcji stalowej, krytej plandeką na okres do 180 dni (tymczasowy obiekt budowlany niepowiązany trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu) na terenie nieruchomości, położonej przy ul. K. w K. W., dokonał rzekomej samowoli budowlanej, bowiem nie uzyskał pozwolenia na budowę, co stoi w sprzeczności z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, bowiem obiekty tymczasowe o/w nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, czego skarżący dokonał. Zatem żądanie od skarżącego pozwolenia na budowę, w związku z wykonaniem budynku tymczasowego na okres 180 dni, było bezpodstawne; zarzucił błędne uznanie, że skarżący nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 w/w ustawy i nie dostarczył zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego; dokumentów, o których mowa w art. w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz 3 ustawy. Podniósł, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 P.b.. Zdaniem strony była to decyzja co najmniej przedwczesna, skoro zgłoszenie skarżącego dotyczyło realizacji budynku tymczasowego- hali namiotowej, krytej plandeką, nie połączonej trwale z gruntem, na okres 180 dni, nie wymagającej pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie wymagającej legalizacji. Wskazując na podniesione uchybienia skarżący wnosi o uchylenie zakwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. W bardzo szerokim uzasadnieniu strona wskazuje, że 17 kwietnia 2019 r. zgłosiła zamiar wykonania tymczasowego obiektu, niepołączonego trwale z gruntem. Wskazuje, że starosta decyzją nr [...]r. zgłosił sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych. Dalej odnosi się do wykładni planu zagospodarowania przestrzennego i przywołując szereg przykładów z orzecznictwa konkluduje, że wykładnia planu winna w jak największym stopniu uwzględniać interes właścicieli nieruchomości objętych tym planem. Następnie skarga odnosi się do zakazu zabudowy terenów rolniczych i strona wskazuje, że z faktu iż dany teren przeznaczony jest na potrzeby rolnictwa nie wynika ogólny zakaz zabudowy. W skardze podkreśla się, iż zakaz zabudowy musi być zawarty expresis verbis w tekście planu. Zdaniem strony zakaz zabudowy jakiegokolwiek budynku w sposób skrajnie rażący naruszałby wszystkie zasady wykładni i stanowiłby nieuzasadnione, bardzo daleko idące i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, jak i wolności gospodarczej. Następnie autor skargi wskazuje na zapisy obowiązującego w terenie planu z 2005 r. Dokonując interpretacji planu skarżący dochodzi do wniosku, że zakaz zabudowy na działce strony nie dotyczy obiektów tymczasowych, w rozumieniu prawa budowlanego, czyli nie dotyczy hali, którą wniósł skarżący. Następnie .w skardze podnosi się, że decyzja Starosty Z.dotycząca sprzeciwu od zgłoszonego zamierzenia jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw, bowiem błędnie organ uznaje w niej, że hala jest sprzeczna z obowiązującym planem. Strona podnosi, że nietrafnie organy wydały w kontrolowanym postępowaniu decyzje na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem tymczasowy obiekt budowlany, z jakim mamy do czynienia w sprawie, jest obiektem budowlanym zwolnionym z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Do skargi został dołączone opracowanie zatytułowane "ocena zarzutów dotyczących niezgodności z miejscowym planem inwestycji na dz. ew. [...]podniesionych w: decyzji nr [...]Starosty Z. z dnia [...] r. oraz opinii urbanistycznej W. K. z dn. 2 grudnia 2019 r.", ze stycznia 2020 r. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji "rozbiórkowej" w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ostatecznej (Dz.U.2019.1186 t.j. z dnia 2019.06.26), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Analiza tej regulacji wskazuje jednoznacznie, że wobec obiektów budowlanych, na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. II SA/Bk 694/10, NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. II OSK 2050/11). W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że budowa obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zasadnie rozważały wdrożenie trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja samowoli budowalnej, o której mowa w art. 48 ustawy, dotyczy zwłaszcza takich obiektów, których wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że będąca przedmiotem postępowania hala namiotowa jest obiektem, którego posadowienie wymagało uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd nie kwestionuje stanowiska organów, że ten obiekt nie ma charakteru tymczasowego. Prawo budowlane w dacie orzekania przez organy definiowało pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, jako obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 ust. 5 P.b. zmieniony przez art. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. (Dz.U.2019.1815) zmieniającej ustawę z dniem 25 października 2019 r.). Przywołana definicja ustawowa określa dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych. Chodzi o obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki; a także takie które są niepołączone trwale z gruntem. I tu ustawodawca wskazuje na strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. O obiekcie budowlanym jako tymczasowym mówimy, gdy zamiarem inwestora jest, aby okres jego użytkowania w danym miejscu był krótszy niż trwałość techniczna i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Dalej trzeba powiedzieć, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (zob. art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane). Reasumując, pozwolenia na budowę nie wymagają tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem, przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie (oba warunki muszą być spełnione łącznie). Zdaniem sądu materiał znajdujący w aktach sprawy, w tym zwłaszcza protokół oględzin z dnia 18 czerwca 2019 r., szkic obrazujący wymiary hali: wys. 7,5 m; szer. 12,10 m; dł 39,10 m, dokumentacja fotograficzna z geoprtalu 360.pl, znajdujące się w aktach mapy zasadnicze, organy prawidłowo oceniły, że obiekt będący przedmiotem postępowania wymaga pozwolenia na budowę. Poza tym zauważenia wymaga, że obiekt ten w bieżącej lokalizacji istnieje dłużej niż 180 dni i dotychczas nie został rozebrany, ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem tego terminu. Ustalenie, że hala została posadowiona w kwietniu 2019 r. znajduje potwierdzenie w treści pisma inwestora (zgłoszenia strony do starostwa powiatowego). Na datę pisma strony, znajdującego się w aktach sprawy - 4 lutego 2020 r.) hala nie została rozebrana. Niezależnie od tego, co dotychczas, dodać również trzeba, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5, bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia tej budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie znajduje zastosowania wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3053/15 i przywołane tam orzecznictwo). W stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdził, że kontrolowany przez niego obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, było w pierwszej kolejności danie inwestorowi możliwości jego legalizacji, co organ I instancji przeprowadził. Wobec niespełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy, a ściślej - budowa obiektu została uznana jako niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ nie miał innej możliwości jak nakazać rozbiórkę hali namiotowej konstrukcji stalowej. Zdaniem sądu organy nie dokonały błędnej wykładni art. 48 prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Analiza akt sprawy i motywów zawartych w decyzji organów wskazuje, że zostały ustalone istotne okoliczności w zakresie charakteru obiektu i konieczności uzyskania pozwolenia na jego budowę. Zdaniem sądu kwestie te zostały w wystarczający sposób zbadane, a strona tych ustaleń skutecznie nie zdołała zakwestionować. Można jeszcze dodać, że organ wszczął procedurę legalizacyjną. Dalej prawidłowo, w świetle zapisów planu (błędnie interpretowanych przez skarżącego) uznał, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...]ze zm. uchwałą [...], wprost ustanawia zakaz zabudowy działki nr [...]jakimkolwiek obiektem (§ 51 planu). Okoliczność, że organ prowadzi postępowanie w kierunku legalizacji nie oznacza, że w końcowym efekcie dojdzie do zalegalizowania samowoli. Przepisy ustawy Prawo budowlane są skonstruowane w ten sposób, że dają prymat możliwości legalizacji samowoli budowlanej pod pewnymi wszak warunkami. Jednym z tych warunków jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w sprawie stwierdzono brak takiej zgodności, to nie można było prowadzić procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 ustawy. Na koniec można jeszcze dodać, że w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r., w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, wydanym na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2001.138.1554 z dnia 2001.12.04) w § 3 normodawca tworzy zasadę, że ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane (...) przy realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które zawierają: 2) elementy konstrukcyjne: a) o rozpiętości 12 m i większej, wysięgu 3 m i większym lub o wysokości jednej kondygnacji 6 m i większej. Z kolei § 4 tego rozporządzenia stanowi, że właściwy organ, w decyzji o pozwoleniu na budowę albo w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nakłada obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego określonej specjalności, z powołaniem odpowiedniego dla danego obiektu przepisu rozporządzenia. Podane przez samego inwestora wymiary konstrukcji odpowiadają normatywom zawartym w rozporządzeniu. A zatem w przypadku takim jak w tej sprawie inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, przed rozpoczęciem planowanych robót budowlanych. Odnosząc się zaś do dołączonego do skargi dokumentu w pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że został on sporządzony na potrzeby innego postępowania, a dołączenie go do sądu należy uznać za spóźnione. Nadto sąd podziela stanowisko organów odnośnie do możliwości zabudowania działki [...], a nie autorów "oceny". Kwestia zgodności inwestycji z planem została omówiona wcześniej i nie wymaga szerszej analizy. Istotne jest w tym postepowaniu, że decyzja o sprzeciwie poosiada walor ostateczności, a skarżący nie zdołał doprowadzić do "legalizacji" wykonanych robót budowlanych. Reasumując, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).