II SA/Gd 255/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. UZASADNIENIE H.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 6 marca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 18 listopada 2019 r., o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 18 września 2018 r. Wojewoda stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..], o pow. 0,1196 ha, położona w R., obręb [..], przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasto, jako zajęta pod drogę gminną. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ten grunt wystąpił współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu przysługiwał udział 4707/10000 – H. M. Decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za przysługujący mu udział w działce nr [..] wskazując, że wniosek w tej sprawie został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą Przepisy wprowadzające. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że z treści art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające jednoznacznie wynika, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w powyższym przepisie, powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z ostatecznej, deklaratoryjnej decyzji Wojewody z dnia 18 września 2018 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli A.A.-Z.Z.. Skarżący był zatem osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przysługujący mu udział w prawie własności ww. nieruchomości. Jedyny wniosek w tej sprawie wpłynął jednak do Urzędu Miasta w dniu 19 grudnia 2018 r., tj. po terminie przewidzianym przez ustawę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, powołując się przy tym na jednoznaczne stanowisko judykatury, że termin na złożenie wniosku o odszkodowanie określony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ma charakter materialny, to znaczy, że po jego upływie roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia stosownego wniosku po terminie oraz że termin ten nie może zostać przywrócony. Nadto, organ drugiej instancji wskazał, że za właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających należy uznać osoby, których prawo do nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednimi właścicielami nieruchomości, a nie Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez wywiedzenie negatywnych skutków dla strony postępowania niezłożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości przez stronę, podczas gdy w myśl ww. ustawy uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest właściciel nieruchomości, czyli odpowiednio Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, którzy z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyli prawo własności oraz naruszenie art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niezłożenie z urzędu w przepisanym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie udziału w działce [..] w R., a także poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania z uwagi na szczególnie ważny interes strony, jako właściciel nieruchomości i uprawniony podmiot na podstawie art. 73 ust. 4 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2020 r. , utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 18 listopada 2020 r. o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za udział we współwłasności działki nr [..] w R., która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego, jako zajęta pod drogę gminną. Podstawą prawną ww. rozstrzygnięć był art. 73 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające, który stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości przeznaczone pod drogi, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Analiza powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że instytucja stwierdzenia nabycia mienia składa się z dwóch spraw administracyjnych. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję o przejściu prawa własności, na podstawie art. 73 ust. 1. Natomiast w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Nie jest w niniejszej sprawie przedmiotem sporu okoliczność, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..], obręb [..] w R., w której skarżący posiadał udział wynoszący 4707/10000, przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej, co potwierdziła deklaratoryjna ostateczna decyzja Wojewody z dnia 18 września 2018 r. Powyższe okoliczności oznaczają, że została spełniona przesłanka do zastosowania trybu z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, a w szczególności przesądzona została kwestia przeznaczenia spornej nieruchomości pod drogę. Ponadto, z treści decyzji Wojewody z dnia 18 września 2018 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości był m.in. H. M., a zatem, w świetle art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest on osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Istotne jest przy tym to, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające w sposób jednoznaczny wyznacza granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania i termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Powyższy termin jest przy tym terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może on być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 273/08, LEX nr 563128; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1526/13, LEX nr 1502350; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1037/14, LEX nr 2032666). Kwestia zgodności takiego ograniczenia czasowego z Konstytucją była też kilkukrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń (zob. m.in. wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, publ. OTK-A 2009/8/123; z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02; publ. OTK-A 2004/7/66; z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, publ. OTK 2000/2/60). Również skarżący nie kwestionuje tego, że takie ograniczenie czasowe istnieje, a przekroczenie ustalonego prawem terminu uniemożliwia przyznanie odszkodowania. Przedmiotem sporu jest natomiast to, kto ów wniosek we wskazanym terminie powinien złożyć i czy w okolicznościach sprawy złożenie przez stronę wniosku dopiero w dniu 19 grudnia 2018 r. pozbawiało go prawa do uzyskania odszkodowania. Zdaniem skarżącego, skoro nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to właśnie Gmina powinna była złożyć taki wniosek, a niewystąpienie z takim żądaniem w wyznaczonym przepisami terminie narusza prawa skarżącego. Ze stanowiskiem tym, w ocenie sądu, nie sposób się zgodzić. Wprawdzie przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie stanowi wprost, kto winien złożyć stosowny wniosek o odszkodowanie, jednakże kwestia ta – wbrew zarzutom skargi - nie może budzić wątpliwości ze względu na samą istotę wywłaszczenia, z jakim niewątpliwie mamy do czynienia w przypadku przejścia nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Mianowicie, zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, w związku z czym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Logicznym przy tym jest, że owa rekompensata za wyzucie obywatela z przysługujących mu praw należy się temu, kto został ich pozbawiony, a więc właściciel gruntu, ewentualnie jego następcy prawni. Dlatego też stosowny wniosek o odszkodowanie, a takie wnioski przewidziane są na gruncie poszczególnych ustaw, w tym ustawy Przepisy wprowadzające, winien jest złożyć beneficjent tego odszkodowania, gdyż prawo do odszkodowania jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściciela. W związku z tym, choć po stronie organów istnieje konstytucyjny obowiązek wywłaszczania wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, to podmiot, któremu owo odszkodowanie się należy może zdecydować, czy chce się ono ubiegać czy też nie. Konstrukcja odszkodowania za odjęcie czy ograniczenie prawa własności ma bowiem charakter prawa, a nie obowiązku, zatem co do zasady nie jest w tym zakresie przewidziana działalność organów państwa z urzędu, zaś każdorazowo jeżeli takie postępowanie ma być prowadzone z urzędu przepis przewiduje taką okoliczność wprost, jak ma to miejsce np. w art. 126 ust. 3 u.g.n. Natomiast treść art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest jednoznaczna – odszkodowanie jest wypłacane na wniosek podmiotu uprawnionego, wobec czego nie sposób zarzucać organowi, że nie wszczął z urzędu postępowania w tej sprawie. Nie sposób też zaakceptować koncepcji przedstawionej przez skarżącego, zgodnie z którą to jednostka, na którą przeszła z mocy prawa własność gruntu winna złożyć wniosek o odszkodowanie w rzeczywistości czyniłaby tę instytucją iluzoryczną. W tym wypadku bowiem możliwość uzyskania przez wywłaszczonego odszkodowania byłaby zależna od woli podmiotu władzy publicznej, nie budzi zaś wątpliwości, że w jego interesie nie jest zainicjowanie postępowania, w konsekwencji którego Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego byłaby zobowiązana do wypłacenia odszkodowania i tym samym uszczuplenia swojego budżetu. Takie rozwiązanie w sposób niedopuszczalny godziłoby w interesy osób, które już pozbawiono przysługujących im praw. Dlatego też pojęcie "właściciela", o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego nie tylko do uzyskania stosownego odszkodowania, ale też do wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie, gdyż prawo nie przewiduje w tym wypadku działania z urzędu, należy rozumieć jako "byłego właściciela", tj. podmiot, którego pozbawiono praw, a nie podmiot publiczny, który owe prawa uzyskał z mocy prawa. Za taką interpretacją ww. przepisu przemawia także analiza wskazanego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który badał zgodność ww. regulacji z Konstytucją. W orzeczeniach tych bowiem Trybunał odnosząc się do kwestii wniosku o odszkodowanie i tego, kto ów wniosek winien złożyć wprost mówi o byłym właścicielu. I tak, w wyroku z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, Trybunał posługuje się zwrotem "odszkodowanie należne byłym właścicielom", zaś w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 wskazuje na "wniosek byłego właściciela". Powyższe okoliczności, zdaniem sądu, przemawiają za tym, że wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające powinien złożyć były właściciel działki, której własność przeszła z mocy prawa na podmiot publiczny, nie zaś podmiot, który te prawa uzyskał, i że czynność ta powinna zostać dokonana w wyznaczonym przepisami, nieprzekraczalnym, terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Jak wynika z akt sprawy i jest to okoliczność bezsporna, jedyny wniosek w tym przedmiocie złożony przez skarżącego, jako osoby uprawnionej, wpłynął do organu w dniu 28 grudnia 2018 r., a więc już po upływie ww. terminu. Natomiast złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w omawianym trybie po dniu 31 grudnia 2005 r. oznacza niemożność uwzględnienia zgłoszonego roszczenia. W związku z tym, wobec braku spełnienia wszystkich przesłanek do ustalenia przedmiotowego odszkodowania, nie było możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku strony, co prawidłowo oceniły orzekające w sprawie organy. W związku z tym zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. W ocenie sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W szczególności w sprawie prawidłowo zbadano spełnienie przesłanek umożliwiających ustalenie i wypłatę odszkodowania, analizując w tym zakresie, czy została wydana decyzja deklaratoryjna Wojewody, czy przejęta z mocy prawa działka została przeznaczona pod drogę publiczną oraz czy wniosek w sprawie odszkodowania został złożony przez podmiot uprawniony w terminie. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się następnie podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy Przepisy wprowadzające i podjęcia decyzji na podstawie art. 73 ust. 4 u.g.n. o odmowie ustalenia odszkodowania, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organy prawidłowo przyjęły, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie powinien być złożony przez byłego właściciela nieruchomości, tj. osobę, którą pozbawiono praw, a postępowanie w tej sprawie nie jest wszczynane z urzędu. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które skierowana została na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 29 października 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U . z 2020 r., poz. 1842) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych zarządzeń rozprawa wyznaczona na dzień 25 listopada 2020 r. została odwołana, a sprawę przekazano temu samemu składowi trzech sędziów do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Jednocześnie, odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia rozprawy, wyrażonego w piśmie z dnia 25 maja 2020 r. należy wskazać, że w aktualnej, szczególnej sytuacji rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju tzw. strefą czerwoną z uwagi na istniejącą pandemię, rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestników postępowania i przedstawicieli organu, a jednocześnie brak jest możliwości jej przeprowadzenia na odległość z jednoczesnym przekazem dźwięku i obrazu. Z kolei odwlekanie rozpoznania sprawy do czasu możliwości przeprowadzenia rozprawy prowadziłoby do naruszenia art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, w zgodzie z którą sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zasada ta ma związek z konstytucyjną zasadą prawa do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz regułą rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki "w rozsądnym terminie" przewidzianą w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.) i służyć ma ich urzeczywistnieniu. Przewlekłe postępowanie sądowe godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości, powoduje zwiększenie kosztów jego działania i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zdaniem sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia kluczowych aspektów przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadziło w szczególności do pominięcia interesów strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).